Impuls zur OECD-Mindeststeuer.

WORUM ES GEHT

Manche Entscheidungen und Ereignisse, die dereinst grosse Auswirkungen haben dürften, kommen auf leisen Sohlen daher. Wenn es der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) bis 2024 tatsächlich gelingt, eine einheitliche globale Mindeststeuer für Unternehmen zu realisieren, dann wäre das ein solches folgenreiches Ereignis. Und die Vorzeichen stehen günstig für die mächtigen Technokraten der OECD. Mit dem Projekt wird eine weltweite Einigung auf Richtlinien bei der Unternehmensbesteuerung Wirklichkeit: die auf einer gemeinsamen Basis ermittelten Steuern auf den weltweiten Gewinn fallen unabhängig vom Standort des Unternehmens nie mehr unter die Schwelle von 15%, und für die Länder mit grossem Binnenmarkt bleibt bei den sehr umsatzstarken Unternehmen mehr an Steuereinnahmen hängen als bisher.

Es ist nicht so, dass globale Steuerpolitik für die OECD Neuland bedeutet. Ziel der 1948 gegründeten internationalen Organisation war die Ausweitung des Welthandels und des friedlichen Austausches zwischen den Ländern. Mit dem OECD-Musterabkommen zu bilateralen Doppelbesteuerungsabkommen bot die OECD schon früh eine Grundlage dafür, dass sich Staaten auf die Besteuerungsrechte von grenzüberschreitend tätigen Unternehmen und Personen einigen konnten. Das stärkte den Welthandel, und es stärkte die Position von kleinen und offenen Volkswirtschaften wie der Schweiz. 

Spätestens um die Jahrtausendwende änderte sich allerdings der Fokus der OECD. Mit der verstärkten Kapitalmobilität sanken die politischen Freiheitsgrade in der nationalen Steuerpolitik. Dies befeuerte Befürchtungen nach einem ruinösen Steuersenkungswettlauf. Die OECD liess sich nur zu gerne als Interessenvertreterin der grossen Mitgliedsländer mit oft üppigen Staatsquoten einspannen und entwickelte mit «schwarzen» und «grauen» Listen Gruppendruck zur Angleichung der internationalen Steuerpolitik. Die OECD-Mindeststeuer ist der Höhepunkt dieser Bestrebungen hin zu einem internationalen Steuerkartell.

Es stellen sich zwei Fragen. Erstens: Was bedeutet die Mindeststeuer für die Schweiz? Zweitens: Wird die Steuerpolitik mit der Mindeststeuer fairer und effizienter?

WARUM ES ZÄHLT

Die Schweiz gehört heute zu den weltweit attraktivsten Steuerstandorten im Bereich des Unternehmensgewinns. Mit 18 von 26 Kantonen, die einen statutarischen Steuersatz von unter 15% verlangen, gibt es in der OECD kaum günstigere Standorte. Freilich sind dabei besondere Steuerberechnungsvorschriften und Staatsbeihilfen noch nicht berücksichtigt, so dass sich das Bild je nach Firma oder Branche etwas anders gestalten kann. Aber das grundsätzliche Bild ist klar: Wenn die globale Mindeststeuer der OECD tatsächlich wirksam sein soll, dann wird die Schweiz wohl zentral auf dem Radar sein.

Wie ist die Schweiz konkret betroffen? Säule 1 der Mindeststeuer tangiert weniger als 10 Unternehmen, Säule 2 circa 200 Schweizer Unternehmen plus circa 2.000 Schweizer Tochtergesellschaften ausländischer Konzerne. Die geringe Zahl an Unternehmen darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass es um ein grosses Steueraufkommen geht.

Die Impact-Analyse der OECD schätzt, dass die Tiefsteuerländer zwischen 3.9 und 5.9 Prozent ihrer Steuererträge durch Säule 1 verlieren könnten. Säule 2 tangiert potenziell eine weitaus breitere Steuerbasis. Wie genau die Tiefsteuerländer betroffen sind, hängt allerdings von den Anpassungsstrategien ab. Dies kommt in den Szenarien der OECD zum Ausdruck, die für die Tiefsteuerländer einen Verlust an Steuerertrag von 2.5 Prozent bis zu einem Mehrertrag von 15 Prozent schätzen. 

Ökonomen gehen davon aus, dass die Steuereinnahmen aus den in die Schweiz verlagerten Unternehmensgewinnen zwischen 8.4 und 10.5 Milliarden Franken betragen. Selbst wenn das Gros der Unternehmensgewinne in der Schweiz verbleibt, könnten folglich beachtliche Mindereinnahmen resultieren. Wenn man berücksichtigt, dass die Schweiz insgesamt etwa 24.6 Mrd. CHF an Gewinnsteuern einnimmt und diese Steuerzahlungen sehr stark auf wenige gewinnintensive Unternehmen konzentriert sind, wird die exponierte Lage der Schweiz augenscheinlich. Damit ist klar:

Passt sie sich an, stehen beträchtliche Steuereinnahmen auf dem Spiel. Ignoriert sie dagegen das «soft law» der OECD, wird sie bald international geächtet und auf «schwarzen» oder «grauen» Listen erscheinen. Ausserdem könnte dann das Ausland die Gewinne von schweizerischen Unternehmen nachbesteuern.

WIRD DIE STEUERPOLITIK FAIRER UND EFFIZIENTER?

Die gesetzlichen Körperschaftssteuersätze in den OECD-Ländern sind seit 1985 stark gesunken. Die Mindeststeuer wird daher gerne mit Verweis auf einen weltweit ruinösen Steuerwettbewerb («race-to-the-bottom») gerechtfertigt, der zur Unterminierung der Wohlfahrtsstaaten und zu einer mangelnden Bereitstellung öffentlicher Leistungen führe.

Aussagekräftiger zur Einordnung des Steuerwettbewerbs sind aber die effektiven Durchschnittssteuersätze, weil sie die Steuerbasis berücksichtigen. Und hier zeigt sich Interessantes: Das Steueraufkommen ist trotz sinkender Steuersätze stabil geblieben. Der Steuerwettbewerb hat also dazu geführt, dass kleinere Länder ihre Standortattraktivität steigern mussten, während grössere Länder ihre Steuerbasis anderweitig ausweiteten.

Eine interessante Studie in diesem Zusammenhang stammt vom Ökonomen Clemens Fuest und Koautoren aus dem Jahr 2020. Sie zeigen am Beispiel deutscher Firmen auf, dass die Standardsteuersätze im internationalen Wettbewerb an Bedeutung verlieren. Die Steuerzahlungen von Unternehmen relativ zu ihrer Wertschöpfung blieben trotz der sinkenden Steuersätze stabil. Die Autoren identifizieren als Grund für diese Entwicklung die deutliche Zunahme von Unternehmensgewinnen und somit der Steuerbasis. Diese Steuerbasis ist allerdings sehr schmal – die Gewinnsteuereinnahmen basieren auf wenigen gewinnintensiven Unternehmen. Der steigende Gewinn deutet also auf eine steigende Marktkonzentration hin. Demnach spielen wettbewerbsökonomische Überlegungen eine Rolle und nicht nur der Steuerwettbewerb.

Die folgende Grafik verdeutlicht die Entwicklung von Steuersätzen, Steuerbasis und dem Steueraufkommen in OECD-Ländern im Zeitablauf.

Ob die OECD-Minimalsteuer die internationale Steuerpolitik insgesamt fairer und effizienter macht, darf vor diesem Hintergrund bezweifelt werden. Im Gegenteil, es ist zu befürchten, dass mit dem Fixieren der Steuerschraube nun der Wettbewerb um Subventionen und Steuervergünstigungen für Unternehmen mit seiner Anfälligkeit auf Lobbyismus für Partikularinteressen eine neue Qualität erreicht. Die schöne neue OECD-Steuerwelt als Eldorado der gut bezahlten «Beutejäger» für Steuerausnahmen und staatliche Unterstützung. 

WAS DARAUS FOLGT

Die Steuerrevolution der OECD wird sich kaum abwenden lassen. Es stellt sich daher die Frage, wie sich die Schweiz als Gründungsmitglied der OECD sicher zwischen Skylla und Charybdis durch die stürmischen Steuergewässer manövrieren kann. Aus meiner Sicht gilt es, aus den aktuellen Entwicklungen zwei Lehren zu ziehen. 

Erstens: Die steuerpolitischen Spielräume werden auf absehbare Zeit im Bereich der Unternehmenssteuern gering bleiben. Die Vorgaben so einzuhalten, dass eine internationale Ächtung abgewendet werden kann, ist daher klug. Weniger klug wäre es, jetzt als Reaktion darauf in einen Subventionswettbewerb einzutreten. Eine breite, allgemeingültige und verlässliche Steuerbasis ist aus ordnungspolitischen Gründen entscheidend, um nicht in die Geiselhaft der Sonderinteressen zu geraten. Ausserdem werden auch auf diesem Gebiet die Freiheitsgrade zusehends durch internationale Vorgaben eingeengt. 

Zweitens: Es braucht eine ganzheitliche Betrachtung der Standortattraktivität. Für Standortentscheide sind die Steuern auf Ebene der natürlichen Personen gerade für eine kleine und offene Volkswirtschaft mit attraktiven Lebensbedingungen von zunehmender Bedeutung. Hier sind erstens die steuerpolitischen Vorgaben viel weniger einengend, und zweitens ist die Schweiz bei der Einkommens- und vor allem der Vermögensteuer höchstens internationale Mittelklasse. Es besteht also genügend Spielraum, sich in diesem Feld besser zu positionieren und das Einkommen und das Vermögen der natürlichen Personen steuerlich zu entlasten.

Es bedürfte hier jedoch eines ersten Schritts bei der Anpassung des Nationalen Finanzausgleichs. Heute privilegiert er die Unternehmenssteuereinnahmen, indem er diese mit einem Abschlag von etwa 2/3 in die Finanzkraft der Kantone einrechnet. Ob dies in der neuen OECD-Steuerwelt immer noch sinnvoll ist, sollte diskutiert werden. Ein Abschlag bei den natürlichen Personen würde es für die Kantone interessant machen, den Fokus auf die arbeitende Bevölkerung zu legen. 

Von Professor Dr. Christoph A. Schaltegger, Direktor des IWP.