Heute vor 178 Jahren, am 14. September 1848, setzte die Tagsatzung die neue Bundesverfassung in Kraft. Zwei Tage zuvor hatte sie festgestellt, dass die Kantone das Werk angenommen hatten, und es «feierlich» zum «Grundgesetz der schweizerischen Eidgenossenschaft» erklärt. Der moderne Bundesstaat wurde also nicht von einer nationalen Mehrheit dekretiert – er wurde von seinen Gliedern begründet. Wer gegenwärtig darüber streitet, ob die Bilateralen III dem Ständemehr zu unterstellen sind, sollte sich diesen Gründungsakt vergegenwärtigen. Er enthält die Antwort bereits.
Worum es geht
Der Weg dorthin war umkämpft. Die von der Tagsatzung eingesetzte Revisionskommission rang im Frühjahr 1848 in 31 Sitzungen um die Architektur des neuen Bundes – und um nichts so hart wie um dessen föderale Form. Der Waadtländer Henri Druey wollte eine blosse Einheitskammer; das Zweikammersystem nach amerikanischem Vorbild setzte sich erst spät und knapp durch. Jonas Furrer, der spätere erste Bundespräsident, notierte im März 1848 brieflich, verlasse man den Staatenbund, komme man «notwendig auf zwei Kammern, eine ganz nationale und eine Tagsatzung».
Notwendig – das war präzise beobachtet: Die gleichberechtigte Vertretung der Stände war nicht Zugeständnis an die Verlierer des Sonderbundskriegs, sondern die Bedingung, zu der die Kantone dem Bund überhaupt beitraten. Ratifiziert wurde die Verfassung sodann von den Ständen selbst: 15½ Kantone stimmten zu, 6½ lehnten ab.
«Die gleichberechtigte Vertretung der Stände war nicht Zugeständnis an die Verlierer des Sonderbundskriegs, sondern die Bedingung, zu der die Kantone dem Bund überhaupt beitraten.»
Man mag einwenden, der Gründungsakt selbst sei ein Regelbruch gewesen: Der Bundesvertrag von 1815 hätte für seine Änderung die Einstimmigkeit aller Kantone verlangt, und die Tagsatzung stellte kurzerhand auf das Mehrheitsprinzip ab. Doch gerade darin liegt die eigentliche Lektion. Die Gründer ersetzten die lähmende Einstimmigkeit nicht durch das blosse Volksmehr, sondern durch das doppelte Mehr – eine dauerhafte, ausgewogene Regel zwischen Blockade und Majorisierung. Und sie banden sich sofort selbst daran: Artikel 114 der neuen Verfassung verlangte für jede künftige Revision die Zustimmung der Mehrheit der stimmenden Bürger und der Mehrheit der Kantone.
Das ist keine Fussnote der Verfassungsgeschichte, sondern ihr Kern: Die revolutionäre Generation von 1848 wusste, dass ihre eigene Ausnahme nur legitim bleibt, wenn sie in eine strenge Regel für alle Nachfolgenden mündet.
Warum es zählt
Was die Gründer praktizierten, hat gut ein Jahrhundert später der Ökonomie-Nobelpreisträger James M. Buchanan theoretisch durchdrungen. Seine Verfassungsökonomik unterscheidet zwei Arten politischer Entscheide. Auf der einen Seite stehen die Regeln des Spiels selbst: Verfahrensrechte, Gewaltenteilung, die Kompetenzordnung zwischen Bund und Gliedern. Über sie wird gleichsam hinter einem Schleier entschieden – niemand weiss, in welcher Position er den künftigen Regeln begegnen wird, und eben deshalb verlangen sie breiten Konsens: als Versicherung der jeweils Unterlegenen gegen wechselnde Mehrheiten. Auf der anderen Seite stehen die Züge im Spiel – Steuer-, Ausgaben-, Sozialpolitik. Sie werden in Kenntnis der eigenen Interessen gefällt, bleiben korrigierbar und vertragen darum die einfache Mehrheit. Je tiefer ein Entscheid in die Spielregeln eingreift, desto höher muss die Hürde liegen: nicht als Werturteil über Inhalte, sondern als Gebot der Verfahrenslegitimität.
«Das Ständemehr schützt darum eine Minderheit eigener Art: nicht die zahlenmässig kleinere Hälfte der Stimmenden, sondern die Vertragspartner des Bundes.»
Für den Bundesstaat kommt eine zweite Dimension hinzu, die 1848 handgreiflich wurde: Der Bund ist für Buchanan – zu recht – kein organisches Ganzes, sondern ein Vertrag zwischen vorbestehenden Gemeinwesen. Was beim Einzelnen der Schleier des Nichtwissens leistet, leistet zwischen den Gliedern die doppelte Zustimmung durch Mehrheit der Bürger und der Körperschaften – sie verhindert, dass die bevölkerungsstarke Seite den Zusammenschluss nachträglich zu ihren Gunsten umbaut. Das Ständemehr schützt darum eine Minderheit eigener Art: nicht die zahlenmässig kleinere Hälfte der Stimmenden, sondern die Vertragspartner des Bundes. Wer es als undemokratisch schmäht, verwechselt unsere Demokratie mit ihrer unitarischen Variante wie etwa die Französische Republik – und müsste konsequenterweise auch den Gründungsakt von 1848 verwerfen.
Was daraus folgt
Bleibt die Frage, ob die Bilateralen III diese Verfassungsebene überhaupt berühren. Ihre Befürworter verneinen: gewöhnliche Aussenpolitik, eingehegt durch Schutzklauseln und Schiedsgericht. Doch massgeblich ist nicht die Tragweite eines einzelnen Entscheids, sondern ob er die Regeln künftigen Entscheidens beeinflusst. Genau das kennzeichnet die dynamische Rechtsübernahme: Zur Abstimmung steht kein bestimmter Rechtsinhalt, sondern die Pflicht, künftiges, heute unbekanntes Recht laufend nachzuvollziehen. Beschlossen wird ein Mechanismus der Regelsetzung – eine Vorabbindung kommender Mehrheiten an Regeln, die sie nicht mehr selbst gestalten.
«Dass ausgerechnet jene übergangen werden sollen, deren Ja den Bund einst begründete, wäre eine bemerkenswerte Verkehrung der Gründungslogik.»
Das ist seinem Wesen nach ein konstitutioneller Akt, gleichgültig, wie weit die Schutzklauseln im Einzelfall reichen. Hinzu kommt: Die Übernahmepflicht greift in Felder ein, in denen die Kantone eigene Kompetenzen halten – man denke an die Beihilfenaufsicht. Dass ausgerechnet jene übergangen werden sollen, deren Ja den Bund einst begründete, bei einer Vorlage, die ihre Stellung im Bund verändert, wäre eine bemerkenswerte Verkehrung der Gründungslogik.
Die Gründergeneration von 1848 hat die Frage, die uns heute beschäftigt, im Grunde schon beantwortet: Wer die Spielregeln des Bundes ändert, braucht das Ja beider Vertragsebenen – der Bürger und der Stände. Das doppelte Mehr ist für die EU-Verträge kein überhöhtes Quorum. Es ist die Regel, mit der dieser Staat begonnen hat.
