Welches sind die wesentlichen Vor- und Nachteile des Föderalismus?
Häufig wird bei der Erörterung der Vor- und Nachteile des Föderalismus vergessen, worum es eigentlich geht: um die Teilung von Entscheidungsmacht. So entzieht der Föderalismus einer Zentralregierung die alleinige Macht und teilt diese auf die föderalen Einheiten auf. Das bringt die Regierung näher an die Bürger. So haben wir zugleich die Nachteile schon benannt: Es gibt nicht nur einen politischen Prozess, sondern gleich mehrere, die sich überdies gegenseitig bedingen, behindern und blockieren können. Entscheidungsprozesse können hierdurch langwierig anmuten, administrative Prozesse vervielfachen sich und nehmen an Komplexität zu. Daher rührt ein häufiges Vorurteil: Der Föderalismus mit seinen vielen Anlaufstellen und seinen langwierigen und komplexen Entscheidungsstrukturen sei unattraktiv und werde daher von Firmen für Direktinvestitionen gemieden.
Genau dieses Vorurteil haben Sie in Ihrem neuen Forschungsbeitrag zusammen mit Lars P. Feld, Leonardo Palhuca und Christoph Schaltegger untersucht. Was haben Sie herausgefunden?
Richtig, wir haben dieses Vorurteil zu unserer zentralen Forschungshypothese gemacht und es mit einem grossen Datensatz untersucht. Die Daten umfassen grenzüberschreitende Unternehmensakquisitionen nahezu aller Staaten der Erde während der letzten 25 Jahre. Wir haben festgestellt, dass der Föderalismus Direktinvestitionen nicht behindert. Vielmehr haben wir herausgefunden, dass die Gewährung von Steuerautonomie auf subnationaler Ebene die Summe von Unternehmensakquisitionen sogar verdoppelt. Es spricht also einiges dafür, dass der Föderalismus Kapitalgeber anzieht, wenn man es wirklich ernst mit ihm meint.
Föderalistische Systeme neigen zu einer schleichenden Zentralisierung. In der Schweiz wird mitunter vom Kartell der Kantone gesprochen. Wie beurteilen Sie diese Gefahr?
Die Gefahr ist durchaus real. Die schleichende Zentralisierung beschreibt einen Prozess, bei dem schrittweise und häufig kaum merklich Zuständigkeiten und Befugnisse von den Kantonen oder den Gemeinden auf die Bundesebene übertragen werden. Dies kann in verschiedenen Formen geschehen, wie etwa durch neue Bundesgesetze, die in Bereiche eingreifen, die zuvor von den Kantonen oder Gemeinden geregelt wurden, oder durch die zunehmende Abhängigkeit der Kantone und Gemeinden von den Finanzmitteln des Bundes. Die Gründe für diese schleichende Zentralisierung sind vielfältig. Dazu gehören der Wunsch nach einheitlichen Standards, die Reaktion auf nationale oder globale Herausforderungen sowie der Druck von internationalen Verträgen oder Vereinbarungen. Ein Symptom dieser Entwicklung ist die immer wichtiger werdenden Koordination über kantonale Regierungskonferenzen.
Was kann dagegen getan werden?
Das Problem der Zentralisierung wird am besten durch eine intensivere Bürger- und Gemeindebeteiligung gelöst. In wissenschaftlichen Untersuchungen wurde herausgefunden, dass durch den Einsatz von Finanzreferenden der Zentralisierungsgrad der Staatstätigkeit signifikant verringert wird. Dieses gilt nicht nur für die öffentlichen Einnahmen, sondern hat darüber hinaus auch einen disziplinieren Effekt auf die Verschuldung. Eine weitere Lösung besteht darin, die unterste Staatsebene zu stärken und den Gemeinden mehr Einfluss zu geben. Viele Städte beklagen ja, dass sie nur noch der Vollzugsdienst des Zentralstaates seien. In der Schweiz erlassen der Bundesrat und das eidgenössische Parlament immer mehr Gesetze, die eine Relevanz für die Gemeinden haben. Die Schweiz hat hier mit dem Gemeindereferendum eine kluge Institution geschaffen, die auch für andere föderale Systeme attraktiv sein kann. Wir sehen es ja in der Schweiz, dass die Gemeindereferenden funktionieren - und Finanzreferenden ohnehin.
Kommen wir noch einmal zu Ihrer Studie zurück. Was halten sie vom Steuerwettbewerb – international und innerhalb eines Staats? Ist die OECD-Mindeststeuer ein sinnvolles Instrument im globalen Steuerwettbewerb?
Steuerwettbewerb innerhalb eines Staates ist die konsequenteste Gewährung von Steuerautonomie auf der lokalen Ebene. Wir wissen, dass der Föderalismus genau diese Autonomie benötigt, um seine Bürgernähe voll entfalten zu können. International haben wir hier unterschiedliche Ansichten. Wir haben in unserer Studie beobachtet, dass die entwickelten OECD-Staaten bei gewährter Steuerautonomie auf lokaler Ebene sogar mehr Direktinvestitionen anziehen. Gleichwohl sind wir weit entfernt von einem gefürchteten «Race to the Bottom». Die Hausaufgaben der modernen Demokratie liegen daher wohl eher darin, näher am Menschen Entscheidungen herbeizuführen und dafür Institutionen zu entwickeln. Dazu gehört auch, die Bürger mehr zu beteiligen.
