«Die Zuwanderungskosten belasten die Allgemeinheit», sagt Reiner Eichenberger.

Herr Eichenberger, die Schweiz diskutiert seit 15 Jahren über die anhaltende Zuwanderung in den Schweizer Arbeitsmarkt. Welches sind die blinden Flecken?

Die Schweiz ist in einer verfahrenen Situation. Die Personenfreizügigkeit hat so wie alles Vor- und Nachteile. Aber die Vorteile fallen privat bei den Zuwanderern, ihren Arbeitgebern und manchen «Zuwanderungsgewinnlern» an, die Nachteile hingegen belasten die Allgemeinheit. Das schnelle Bevölkerungswachstum führt zu «Füllungskosten», also zu einer Verknappung und Verteuerung all der Faktoren, die nicht oder nur zu stark steigenden Kosten schnell vermehrbar sind, also Boden, Infrastruktur inkl. Bildungs- und Gesundheitswesen, Umweltgüter, Selbstversorgungsziele. Mit anderen Worten: Die Zuwanderung führt zu vielerlei externen Kosten zulasten der Allgemeinheit. Und darüber spricht die Politik kaum.

Warum nicht?

Die Situation ist verfahren, weil die Regierung und die zuständigen Verwaltungsstellen die Probleme schon so lange ignoriert und kleingeredet haben, dass sie, ohne das Gesicht zu verlieren, kaum mehr zur Vernunft finden können. Deshalb ist die öffentliche Debatte heute wenig zielführend. Viele Vertreter der Personenfreizügigkeit sind weder diskurswillig noch -fähig. Sie brandmarken die Kritiker als Isolationisten, die keinerlei Zuwanderung wollten, und argumentieren, eine Einschränkung der Personenfreizügigkeit sei unmöglich, da sie gegen die Bilateralen I verstosse und es ohne sie keinen Zugang zum EU-Markt gebe.

Die öffentliche Diskussion ist in der Tat moralisch aufgeladen. Dagegen hilft nur eine ehrliche und nüchterne Auslegeordnung, eine Auflistung der Vor- und Nachteile...

Genau. Mit «Alternativlos-Geschwätz» ist niemandem geholfen. Es gibt unterschiedliche Ziele, Interessen und Aspekte. Also müssen wir abwägen: Man kann mit der EU auch ganz ohne Personenfreizügigkeit, ohne Bilaterale I und ohne Rahmenabkommen sehr intensiven Handel haben. Die Bilateralen I bringen selbst gemäss Bundesstudien nur kleine Vorteile gegenüber einer Welt ohne Bilaterale I. Deshalb liegt das Optimum zwischen Gratiszuwanderung und Null-Wanderung bei einer klug gelenkten Zuwanderung. Wie diese Lenkung aussehen soll, ist das wirklich zu Diskutierende.

Wo liegt das Grundproblem?

Hier eine einfache Überlegung: Die Personenfreizügigkeit ist die richtige Regel zwischen Gebieten mit einem ähnlichen Potential, ihren Bürgern eine hohe Lebensqualität zu bieten. Wenn aber das Potential unterschiedlich ist, führt das zu systematischen Wanderungsströmen in das Gebiet mit hohem Potential. Wenn das erfolgreiche Gebiet relativ klein ist, bringt ihm das schnelle, zuwanderungsgetriebene Bevölkerungswachstum Füllungskosten, die seine Lebensqualität auf das Niveau der Abwanderungsländer plus den Wanderungskosten zurückwerfen.

Also halten Sie die Personenfreizügigkeit Schweiz/EU eigentlich für eine Fehlkonstruktion?

Leider ja. Die Schweiz hat dank ihren besonderen politischen Institutionen ein besonders hohes Potential, sie ist relativ zur EU klein, und die Zuwanderungskosten sind unter anderem wegen der Vielsprachigkeit im internationalen Vergleich tief. Deshalb ist Personenfreizügigkeit zwar innerhalb der Schweiz das richtige Modell, aber nicht zwischen der Schweiz und der EU. Und analog ist die Personenfreizügigkeit das richtige Modell zwischen Deutschland, Frankreich, Belgien und den Niederlanden, aber nicht zwischen der EU und Afrika – wozu fast alle EU-Politiker zustimmen.

Folgefrage – wer sind denn die Gewinner und wer die Verlierer der hohen Zuwanderung?

Da müssen wir strikt zwischen den Auswirkungen auf irgendein Gesamtmass und diesem Mass pro Einwohner unterscheiden, also etwa zwischen den Auswirkungen auf das gesamte Bruttoinlandprodukt (BIP) und das BIP pro Kopf. Für die Lebensqualität von Normalbürgern zählt grob gesagt das BIP pro Kopf minus die Füllungskosten. Das gesamte BIP ist für sie irrelevant. Ansonsten wären die Einwohner grosser Länder viel glücklicher als diejenige kleiner, was nicht zutrifft. Hingegen ist das BIP pro Kopf durch die Personenfreizügigkeit sicher nicht viel schneller, sondern eher langsamer gewachsen, als es ohne Personenfreizügigkeit gewachsen wäre.

Es gibt aber auch noch «Spezialbürger», die von der Grösse des gesamten BIP und teils sogar von den Füllungskosten profitieren. Zumeist sind es Menschen, die oben an Hierarchiepyramiden sitzen. Dank dem zuwanderungsgetriebenen Bevölkerungswachstum verbreitert sich die Pyramide unter ihnen. Typisch ist das für Menschen in Spitzenpositionen in marktmächtigen Unternehmen, Verbänden und der Politik. Sie haben dann mehr Umsatz, Gewinn, Mitglieder, Steuereinnahmen und wichtige Aufgaben. Ihnen bringt Zuwanderung Vitamin 3B: Budget, Bedeutung und Boni.

Wie sieht es auf dem Immobilienmarkt aus?

Die Auswirkungen auf die Hauseigentümer und Mieter sind komplex. Wenn die Wohnkosten steigen, steigen auch die Hauspreise. Das nützt aber den Eigentümern selbstbewohnter Liegenschaften nichts. Denn sie wohnen weiterhin im gleichen Haus, müssen aber mehr Steuern für Vermögen und Eigenmietwert zahlen. Hingegen sind Mieter, die in ihrer bisherigen Wohnung bleiben wollen, vor Mieterhöhungen halbwegs geschützt. Die grössten Verlierer sind die Jungen und Mobilen, die neuen Wohnraum für Miete oder Kauf suchen.

Die Schweiz hatte während den 1990er Jahren im internationalen Vergleich ein tiefes Produktivitätswachstum. Ist es seither dank der Personenfreizügigkeit gestiegen oder nicht?

Die Interpretation der Produktivitätsmasse ist schwierig. Sie messen den Output pro Arbeitseinheit. Somit können sie aus zwei Gründen steigen: Weil die Menschen produktiver werden – oder weil weniger Produktive mit dummer Politik aus dem Arbeitsmarkt ausgedrängt werden, zum Beispiel mit zu viel Steuern und Regulierung oder der Schwächung der dualen Bildung. Lehrlinge zählen zu den Arbeitskräften, Studenten nicht. Wenn also auszubildende Junge in Schulen statt Lehren gehen, steigt die gemessene Produktivität. Doch so oder so: Seit Einführung der vollen Personenfreizügigkeit 2007 ist in der Schweiz das Wachstum des BIP pro Kopf schwach, insbesondere wenn man berücksichtigt, dass die Zahlen durch die starke Zunahme der Grenzgänger gedopt waren.

Gedopt?

Ja! Die Arbeit der Grenzgänger zählt ins BIP, aber sie zählen nicht zu den Köpfen. Weil das BIP pro Einwohner im internationalen Vergleich nur langsam wuchs, jubelt nun das Amt, dass die Produktivität gemessen als BIP pro Arbeitsstunde stärker wuchs, da die Arbeitszeit pro Kopf gesunken ist. Aber das heisst nichts für die Wirkung der Personenfreizügigkeit. Denn erstens ging die Arbeitszeit auch anderswo zurück. Zweitens bleibt unklar, wie das Produktivitätswachstum gewesen wäre ohne Personenfreizügigkeit. Drittens kann es eben genauso gut die Folge schlechter Politik sein.

Halt – viele Zuwanderer aus EU-Staaten in den Schweizer sind hochqualifizierte Arbeitskräfte.

Die Zuwanderer aus der EU sind richtig gemessen nicht höher qualifiziert als die bisherigen Einwohner. Die Qualifikationsstatistiken sind irreführend. Sie sind zu schullastig und vergleichen junge Zuwanderer aus Ländern mit sehr hohen Matura- und Uniquoten mit älteren Durchschnittsschweizern mit Berufsbildung. Zudem wird immer auf die Bruttozuwanderung gestarrt statt auf die Nettozuwanderung. Die Hochqualifizierten wandern schneller und wahrscheinlicher weiter, so dass die im Land verbleibenden Zuwanderer schlechter qualifiziert sind als die Bruttozuwanderer.

Ein Beispiel, bitte!

Selbstverständlich: Ein Beispiel sind Ärzte: Auf den ersten Blick wandern viele Ärzte zu. Aber es wandern halt auch viele Ärzte ab, weil sie nur zu Ausbildungszwecken für einige Jahre in die Schweiz kamen. Und für die vielen Zuwanderer braucht es auch viele Ärzte. Entscheidend ist wieder nicht die absolute Zahl der Hochqualifizierten, sondern deren Häufigkeit pro Kopf. Weil wir jetzt fast 20 Prozent mehr Einwohner als 2007 haben, brauchen wir auch 20 Prozent mehr Hochqualifizierte. Sprich: die Zuwanderung ist verantwortlich für den Mangel an Hochqualifizierten. Wenn wir mehr hochqualifizierte Zuwanderer möchten, müssen wir die Personenfreizügigkeit – die Gratiszuwanderung für alle – aufheben und gezielt Hochqualifizierte anlocken.

Sie haben schon früh den Begriff der Zugisierung der Eidgenossenschaft geprägt – die Schweiz wird demnach zu einem grossen Zug, wegen der anhaltenden Einwanderung.  Nun ist Zug ein wirtschaftlich sehr erfolgreicher Kanton. Braucht also die Schweiz mehr oder weniger Zug?

Oh ja: Zugisierung klingt aufs erste gut. Der Witz ist aber folgender: In diesem Modell-Zug ist von aussen gesehen alles besser als anderswo: Es ist reich und schön, hat tiefe Steuern und hohe Staatsleistungen. Von innen sieht es anders aus. Die Schweizer Durchschnittsbürger sind längst abgewandert. Für sie war die Lebensqualität in Zug tiefer als anderswo. Denn die hohen Wohnkosten haben die Vorteile überkompensiert. In Zug wohnen vor allem zugezogene Reiche und alte Zuger, die viel Boden besassen oder Wohnungen mit geschützten Mieten haben. Oder anders gesagt: Dieses Zug hat sich durch die Füllungskosten völlig verändert.

Wie sehen die Auswirkungen der Zuwanderung auf die Gesamtschweiz aus?

Auf Ebene der Schweiz wirkt die Zugisierung noch viel schädlicher. Solange die Füllungskosten vor allem einen marktlich geregelten Bereich wie die Bodennutzung betreffen, gibt es ja neben den Verlierern auch Gewinner –  diejenigen, die viel Boden besitzen. Bei Wanderung innerhalb des kleinräumigen Föderalismus dominieren die Bodenpreiseffekte. Bei Wanderungen zwischen Ländern hingegen dominieren Füllungseffekte in nicht marktlich geregelten Bereichen, also Überlastung von Strassen, Spitälern, Schulen. Da gibt es nur Verlierer. Zudem verbietet es die EU-Personenfreizügigkeit, zwischen den Gewinnern und Verlierern umzuverteilen. Es dürfen nicht gezielt die einheimischen Verlierer entschädigt werden. Das wäre diskriminierend gegenüber vergleichbaren Zuwanderern. Diese müssten auch kompensiert werden, wodurch Zuwanderung nur noch attraktiver wird.

Wie beeinflusst die Zuwanderung die Institutionen?

Die entscheidende Bedingung für das Funktionieren der Institutionen ist, dass die Bürger als Souverän Eigentumsrechte am Ertrag guter Politik haben. Die Personenfreizügigkeit hat sie dieser Eigentumsrechte beraubt. Ich halte das für eine sehr gefährliche Art von Neosozialismus. Jetzt können alle mit einem Stellenangebot von einem  Arbeitgeber, der die so verursachten Füllungskosten nicht trägt, gratis zuwandern und gleichberechtigt an den Erträgen der guten Politik und der grossen Investitionen partizipieren. Dadurch lohnt es sich für die Normalbürger nicht mehr, für gute Politik und hohe Standortattraktivität der Schweiz einzustehen. Denn das brächte nur noch mehr Zuwanderungsdruck und Füllungskosten, die die Vorteile aus der guten Politik wieder kompensieren. Für die Normalbürger ist es deshalb rational, statt auf Investitionen in den Standort auf den Abbau seines Vermögens durch hohe staatliche Konsumausgaben und Verschuldung zu setzen.

Wie hat sich das Arbeitsmarktverhalten der einheimischen Bevölkerung durch die Zuwanderung verändert – Hand aufs Herz: sind wir nun fleissiger oder fauler geworden?

Manche meinen, die Öffnung des Arbeitsmarktes hätte den Wettbewerb in fruchtbarer Weise gestärkt. Das halte ich für falsch. Es könnte nur dann stimmen, wenn es vorher ein Kartell der Arbeitsanbieter gegeben hätte, das durch die Marktöffnung geschleift werden konnte. Tatsächlich ist es genau umgekehrt: Vor der Öffnung war der Arbeitsmarkt weit flexibler und freier als im Ausland. Die Arbeitnehmer profitierten von dieser Flexibilität, weil sie Eigentumsrechte am Erfolg der Schweiz hatten, indem sie über einen Vorrang verfügten. Aber eben: Untereinander war der Wettbewerb intensiv und fruchtbar. Mit der Personenfreizügigkeit hat sich das völlig geändert.

Inwiefern?

Die Öffnung wurde den Arbeitenden bzw. ihren «Vertretern», den Gewerkschaften, abgekauft mit flankierenden Massnahmen, die den Arbeitsmarkt unfreier und unflexibler machen. Das ist schlecht für die Arbeitenden, aber gut für ihre Vertreter, die nun einen neuen Business Case haben: die Überwachung des Arbeitsmarktes.

Die Personenfreizügigkeit führt insgesamt also nicht zu mehr Markt, sondern zu weniger?

So ist es. Das gilt auch in anderen Bereichen. Denn früher gab es eine gewisse Diskriminierung der Ausländer gegenüber den Inländern. Das ist jetzt verboten. Das heisst aber nicht, dass es keine Diskriminierung mehr gibt. Die Inländer müssen jetzt versuchen, ihre Interessen anders zu schützen. Das funktioniert über die Diskriminierung der Outsider (diejenigen, die noch keine Arbeitsstelle, Wohnung und Stimmrecht haben) gegenüber den Insidern (diejenigen, die schon eine Arbeitsstelle, Wohnung und Stimmrecht haben). Das ist gemäss EU-Personenfreizügigkeit erlaubt. Es ist ja keine Ausländerdiskriminierung. Diese Art des Marktschutzes hat langfristig enorme Kosten. Wirklich liberal ist deshalb die Aufhebung der Personenfreizügigkeit und die Reflexibilisierung der Märkte.

Inwiefern hat die Zuwanderung zum Staatswachstum beigetragen?

Das starke Bevölkerungswachstum führt vor allem längerfristig zu Staatswachstum. Der Mechanismus läuft so: Zuerst spült das Bevölkerungswachstum Geld zum Staat. Ein Prozent mehr Einwohner heisst auch in etwa ein Prozent mehr Steuereinnahmen. Der Staat gibt dieses Geld fröhlich aus für allerlei, was den Politikern gefällt. Mit der Bevölkerung wachsen die Ausgabebedürfnisse nicht nur proportional, sondern in den Bereichen mit Füllungskosten, etwa bei der Infrastruktur, weit überproportional. Die Probleme werden aber erst nach ein paar Jahren sichtbar, und die Ausgaben haben lange Planungsvorläufe. Sprich der Ausgabenhammer kommt noch. Dann aber sind die Mehreinnahmen längst für anderes oft mehr verdummt als sinnvoll ausgegeben. Die Personenfreizügigkeit bietet damit Politikern genau das, was viele lieben: Kurzfristig mehr Budget und Spielräume. Die langfristigen Kosten interessieren hingegen nicht und können dann als Sachzwänge dargestellt und bewirtschaftet werden.

Wie verändert sich die Schweiz durch die Zuwanderung politisch und kulturell? Und lässt sich das Politische und Kulturelle ebenfalls ökonomisch messen?

Die Folgen sind riesig, aber bisher kaum thematisiert. Der Ausländeranteil bei den 30- bis 40- Jährigen ist mittlerweile gesamtschweizerisch über 40 Prozent, in einigen Kantonen über 50 Prozent. Für die Beziehung Einwohner-Staat spielt die direkte Demokratie eine zentrale Rolle. Wie soll das noch funktionieren, wenn die Hälfte der Einwohner keine politischen Rechte haben? Wie soll das Milizsystem in Politik und Militär noch funktionieren, wenn nur die Schweizer entsprechende Rechte und Pflichten haben? Mit der Zahl der Einwohner steigt die notwendige Zahl von Politikern, Polizisten und auch Armeeangehörige. Wie soll das gehen, wenn vor allem die Zahl der Ausländer und – dank Einbürgerungen – die der Schweizer über 40 wächst? Und wie können wir erwarten, dass die Medien noch viel über Schweizer Politik berichten, wenn sich die Hälfte der Einwohner dafür mangels eigener politischer Rechte nur sehr reduziert interessiert? Schliesslich verändert der Ausländeranteil die Politik, weil die Ausländer bei manchen Umverteilungsvorlagen die stimmrechtslosen Nettozahler sind.

Können Sie ein konkretes Beispiel dafür nennen?

Gerne: Die 13. AHV war nur ein Vorgeschmack auf das, was noch auf uns zukommt. Das war keine Umverteilung von Alt zu Jung, sondern von stimmrechtslosen Zuwanderern ohne Familienangehörige mit AHV-Ansprüchen zu stimmberechtigten Inländern mit Familienangehörigen mit AHV-Ansprüchen. Unter letzteren war es für die Alten und Jungen rational, für die 13. AHV zu stimmen. Denn auch die jungen Schweizer profitieren von den Nettozahlungen der Ausländer, wenn ihre Eltern mehr AHV bekommen. Denn diese geben das Geld grossenteils an ihre Jungen, durch laufende Zuwendungen, Schenkungen und Erbschaften. 

Wäre es eine lohnende Idee, eine Fiskalbilanz der gesamten Arbeitsmigration in die Schweiz zu erstellen? Und: wie würde Sie Ihren bisherigen Berechnungen nach ausfallen?

Ja, aber nur, wenn sie neutraler als die bisherigen Studien dazu gemacht wird. Wichtig ist zweierlei: Erstens, das grosse Problem der Zuwanderung sind die Füllungskosten. Sie sind eine Folge davon, dass bei schnellem Bevölkerungswachstum die Kosten für den Staat steigen. Das ist eine Art von externen Kosten, die nicht von den Zuwanderern oder ihren Arbeitgebern, sondern von der Allgemeinheit getragen werden müssen.

Wie bitte? Diese Kosten wurden bis anhin nicht berücksichtigt?

Genau, die bisherigen Studien haben genau diesen Aspekt ignoriert. So nahm die vom Bund bezahlte Fiskalbilanz der Zuwanderung von Nathalie Ramel und George Sheldon an, dass etwa ein Drittel der Staatsausgaben Fixkosten sind, die nicht mit der Bevölkerung wachsen: die Ausgaben für Verteidigung, Polizei, Justiz, Kultur, Entwicklungshilfe, und vieles mehr. Das ist Unsinn. Die allermeisten Ausgaben wachsen mit der Bevölkerung mit, bei schnellem Bevölkerungswachstum eben sogar überproportional. Die Folge davon sind entweder explodierende Staatsausgaben oder implodierende Staatsleistungen. Eine Fiskalbilanz für die Zuwanderung muss diese Effekte richtig erfassen. Das ist wissenschaftliches Neuland – also aufregend, aber voller Tretminen.

Und was ist der zweite Punkt?

Zweitens, die Ergebnisse von Fiskalbilanzen hängen sehr stark an den Annahmen, insbesondere über das zukünftige Wachstum der Bevölkerung und der Wirtschaft sowie der Ausgestaltung der Steuern, der Renten und des Gesundheitswesens. Zudem ist die Abzinsung der zukünftigen Kosten und Erträge zentral. Am Ende sind die Ergebnisse dann zuweilen trivial und können intuitiv sofort ähnlich richtig hingeschrieben werden: Fiskalische Überschüsse bringen Zuwanderer nur, wenn sie entweder sehr gut verdienen oder gut verdienen und keine Kinder haben oder diese auf eigene Kosten in Privatschulen schicken. Zudem sollten sie lange vor der Geburt ihrer Kinder zuwandern und nach deren Ausbildung noch lange in der Schweiz Steuern zahlen. Durchschnittsverdiener hingegen haben eine negative Fiskalbilanz. Da muss man nicht viel rechnen. Denn es ist eine logische Folge des Steuersystems. Da es insgesamt progressiv ist, tragen diejenigen mit stark überdurchschnittlichen Einkommen den Staat.

Wie sollte Ihrer Meinung nach die Zuwanderung geregelt sein, damit sie für die Schweiz insgesamt positiv ist?

Wie bei fast allem heisst der Lösungsansatz: Kostenwahrheit. Die Gewinner der Zuwanderung – die Zuwanderer selbst und ihre Arbeitgeber – sollten für einen gewichtigen Teil der Füllungskosten aufkommen. Die beste Lösung dafür ist meines Erachtens eine einer Kurtaxe ähnlichen Aufenthaltsabgabe für Neuzuwanderer. Diese sollten während drei bis fünf Jahren eine von ihrem Einkommen unabhängige Aufenthaltsgebühr von irgendwo zwischen 3000 und 8000 Franken jährlich bezahlen.

Was wären die Vorteile einer solchen Kurtaxe?

Aufenthaltsabgaben wirken viel besser als Kontingente oder Eintrittspreise und funktionieren ganz unbürokratisch. Sie senken die Zuwanderung und lenken sie hin zu relativ produktiven Personen. Sie gäbe den Einheimischen ihre Eigentumsrechte an den Erträgen guter Politik zurück und so wieder Anreize, für eine hohe Standortattraktivität der Schweiz einzustehen. Wenn sich dadurch das zuwanderungsgetriebene Bevölkerungswachstum auf die Hälfte reduzieren würde, fielen bei mittlerer Höhe und Laufzeit Einnahmen von etwa 2,5 Milliarden Franken pro Jahr an. So wäre die gesamte Abgabenlast für Zuwanderer immer noch weit unter der Abgabenlast in der EU.

Und die Nachteile?

Manche Gegner solcher Abgaben fürchten, dass sie die Zuwanderung nicht genügend bremsen würden. Doch das wäre kein Problem. Denn dann könnten sie weiter erhöht und die Steuern für die Einheimischen gesenkt werden. Andere Gegner behaupten, dass so die Schweiz unattraktiv für Zuwanderer würde. Auch das ist gut. Denn auch das heisst, dass man mit der Höhe der Abgabe die Zuwanderung ganz einfach und locker steuern kann.