Lieber Herr Binswanger, manche Schweizer Gemeinden kommen mit einer Vollzeitstelle in der Verwaltung auf 1'000 Einwohner aus, in anderen sind es 80. Wie erklären Sie diese grosse Spannweite?
Die Gemeinden in der Schweiz sind sehr heterogen, was Grösse, geographische Lage, Bevölkerungsstruktur und wirtschaftliche Tätigkeit betrifft. Insofern sind grössere Unterschiede nicht überraschend. Die Extremfälle müsste man genauer anschauen, um festzustellen, was zu den extremen Unterschieden führt. Auch die von den Gemeinden angebotenen Leistungen unterscheiden sich erheblich, und nicht alle Gemeinden sind gleich effizient.
In den Verwaltungen der zehn grössten Städte werden pro 1'000 Einwohner zwischen 16 und 30 Vollzeitangestellte beschäftigt. In den Agglomerationsgemeinden sind es knapp 10, und auf dem Land noch weniger. Sehen Sie hierin einen Stadt-Land-Graben?
Ja, diesen Graben gibt es aus unterschiedlichen Gründen. Dafür sind einerseits besondere Aufgaben der städtischen Gemeinden (Zentrumslasten) verantwortlich. Es gibt aber auch sich selbstverstärkende Effekte ähnlich wie bei der Ärztedichte. Wo, wie häufig in städtischen Gemeinden, mehr Leistungen angeboten werden, werden sie auch häufiger wahrgenommen. Zudem werden die wichtigen Schweizer Städte von links-grünen Mehrheiten regiert. Dies führt zu einer gewissen Präferenz für mehr Ausgaben (Soziales, Umwelt), während Steuersenkungen keine Priorität haben.
Städte stehen vor anderen Herausforderungen als ländliche Gemeinden. Auch beim Vergleich der grössten Städte zeigen sich Unterschiede: Basel und Zürich beschäftigen fast 30 Verwaltungsmitarbeiter pro 1'000 Einwohner, während Luzern mit nur 16 auskommt. Was steckt hinter diesem Unterschied?
Es gibt wiederum Unterschiede bei Effizienz, aber auch bei den Leistungen. Und Aufgaben werden teilweise auch ausgelagert. Deshalb ist es wichtig, nicht nur die Zahl der Beschäftigten pro Einwohner zu betrachten, sondern auch die gesamten Ausgaben pro Bewohner. Das Resultat kann sich erheblich unterscheiden. So zeigt die Untersuchung des IWP, dass St. Gallen relativ viele Beschäftigte pro Einwohner hat, aber relativ geringe Ausgaben pro Einwohner. Solchen Unterschieden sollte man genauer nachgehen.
In den letzten zehn Jahren sind die Gemeindeverwaltungen überall schneller gewachsen als die Bevölkerung – auf dem Land, in der Stadt und insbesondere in den Agglomerationsgemeinden. Ist dies ein Ausdruck zunehmender Verstädterung?
Zum Teil ist es zunehmende Verstädterung, aber auch eine enorme Zunahme bzw. Erhöhung der Komplexität von Aufgaben, welche auf die Gemeinden zugekommen sind. Es wurde immer mehr reguliert, und damit verbunden ist ein viel grösserer Controlling-Aufwand der Gemeinden. Das zeigt sich zum Beispiel bei Gesetzen und Regulierungen in Zusammenhang mit Bauen. In diesem Bereich sind viele Gemeinden inzwischen überfordert.
Gleichen sich die Einwohner in den Agglomerationen mit ihren Ansprüchen jenen in den Städten an? Oder gleichen sich die Pflichten und Aufgaben der Agglomerationsgemeinden jenen in den Städten an?
Da viele Menschen in den Agglomerationen wohnen und in den Städten arbeiten bzw. die dortige Infrastruktur in Anspruch nehmen, würde es Sinn machen, grössere Einheiten zu betrachten. Die Frage lautet dann: Wie effizient ist eine Region, die aus einer Stadt und den umliegenden Agglomerationsgemeinden besteht?
Oft wird argumentiert, die Städte könnten sich das umfassende öffentliche Angebot nicht nur leisten, sie müssten es sich leisten, da die gut ausgebaute Infrastruktur eine zentrale Voraussetzung für den wirtschaftlichen Erfolg der ansässigen Unternehmen sei. Wie beurteilen Sie diese Argumentationslinie?
Die Kausalität wirkt in beide Richtungen. Wirtschaftlicher Erfolg führt zu hohen Steuererträgen und entsprechend steigen auch die Erwartungen an gewisse Leistungen. Allerdings verschieben sich die Interessen bei besserem Einkommen in Richtung tiefe Steuern. Wer ein hohes Einkommen hat, braucht kaum die vom Staat zur Verfügung gestellten Leistungen und verzichtet gerne auf diese. Wer wenig Einkommen hat, zahlt hingegen nur geringe Steuern, aber nimmt gerne die Leistungen der städtischen Gemeinden in Anspruch.
«Wer ein hohes Einkommen hat, braucht kaum die vom Staat zur Verfügung gestellten Leistungen und verzichtet gerne auf diese.»
Wie beurteilen Sie das Argument, der Druck auf dem lokalen Arbeitsmarkt erfordere hohe Löhne für das Verwaltungspersonal?
Die Argumentation, dass man hohe Einkommen zahlen müsse, um in städtischen Gemeinden gute Leute zu bekommen, ist mit Vorsicht zu interpretieren. Der Staat bietet im Vergleich zur Privatwirtschaft ziemlich sichere Jobs mit guten Sozialleistungen, die schon aus diesem Grund attraktiv sind. Gerade städtische Gemeinden zahlen heute tendenziell zu hohe Löhne.
Die Agglomerationsgemeinden erlebten in den letzten zwei Jahrzehnten ein besonders starkes Bevölkerungswachstum. Sehen Sie einen Zusammenhang zum Wachstum der Gemeindeverwaltungen?
Mehr und vor allem immer heterogenere Einwohner sorgen für zusätzlichen Aufwand. Wir haben beispielsweise immer mehr Asylanten und Kinder, die kein Deutsch sprechen, was den Agglomerationsgemeinden hohen zusätzlichen Aufwand im Bereich der Integration beschert. Es kommt also drauf an, auf welche Weise das Bevölkerungswachstum stattfindet.
Braucht es eine Entlastung der Gemeinden von Aufgaben und regulatorischen Vorschriften oder braucht es mehr Unterstützung?
Wir müssen aufpassen, dass Gemeinden nicht durch immer komplexere Regulierungen und Gesetze überfordert werden und dadurch auch die Demokratie ad absurdum geführt wird. Wenn immer mehr Leistungen an Experten outgesourct werden, ist dies keine echte Demokratie mehr, sondern führt dazu, dass Entscheide de facto von nicht gewählten Experten gefällt werden. Und diese Experten sind teuer und treiben die Kosten weiter in die Höhe. Man sollte sich deshalb überlegen, wie man Gemeinden gezielt entlasten kann, ohne ihre demokratischen Rechte zu beschränken.
«Wir müssen aufpassen, dass Gemeinden nicht durch immer komplexere Regulierungen und Gesetze überfordert werden.»
Sprechen wir über die gesamten Staatsausgaben in der Schweiz. Die Ausgabenquote liegt im Jahr 2023 bei rund 33 Prozent des BIP. In kaum einem anderen europäischen Land ist der Wert tiefer, und die Quote blieb in den letzten 20 Jahren stabil. Welches Fazit ziehen Sie aus diesen Zahlen?
Man muss aufpassen, was genau zum Staat gezählt wird. In der Schweiz gibt es eine Reihe staatsnaher Betriebe (Post, Swisscom, SBB), deren Beschäftigte oft nicht als Staatsangestellte gezählt werden. Aus diesem Grund lassen sich Zahlen zur Beschäftigung nur schwer zwischen verschiedenen Ländern vergleichen. Zwar schneidet die Schweiz im internationalen Vergleich in Bezug auf Bürokratie relativ gut ab. Doch die Tendenz besteht, dass die Bürokratie auch hierzulande immer mehr zunimmt. Regulierungen zwingen zu immer komplexeren Bewilligungen, Verträgen oder Abläufen.
Hinter den Auslagerungen in Anstalten und öffentliche Unternehmen steht häufig die Absicht, staatliche Aufgaben dem Wettbewerb zu öffnen. Wie beurteilen Sie diese Entwicklung?
Oft entsteht bei diesen angeblichen Privatisierungen nur ein Pseudowettbewerb. So führten etwa Privatisierungen bei der Bahn dazu, dass sich ehemalige staatliche Bahnbetriebe einen Wettbewerb um Aufträge in verschiedenen Ländern liefern, ohne dass kleinere Anbieter eine Chance haben. In der Schweiz haben wir mit der SBB ein gut funktionierendes staatliches Unternehmen, ohne dass ein Wettbewerb stattfindet. Künstlich inszenierte Wettbewerbe sorgen am Schluss häufig statt für mehr Effizienz für mehr Bürokratie und setzen Fehlanreize.
Sie argumentieren (Link auf Buch), dass moderne Volkswirtschaften einem Wachstumszwang unterliegen würden. Gilt dieser Zwang auch für den öffentlichen Sektor – und wenn ja, wie äussert er sich dort Schweiz?
Wenn wir verschiedene Länder betrachten, dann können wir erkennen, dass Wachstum in Ländern mit mehr, aber auch in Ländern mit weniger Staat stattfindet. Für den Staat gibt es direkt keinen eigentlichen Wachstumszwang, da er keine Gewinne erwirtschaften muss. Wachstum macht die Situation für den Staat aber wesentlich einfacher. Solange es Wachstum gibt, kann sich der Staat stets weiter verschulden, weil er weiss, dass er in Zukunft auch höhere Einnahmen hat. Sobald ein Staat eine gewisse Schuldenlast trägt, ist er ebenfalls auf Wachstum angewiesen, wenn er nicht in Zahlungsschwierigkeiten geraten will.
Welche konkreten Verwaltungsreformen würden Sie empfehlen, um Effizienz und Bürgernähe zu stärken?
Eine funktionierende Demokratie erfordert Bürgernähe und Transparenz. Beides ist zunehmend gefährdet. Gemeinden werden zu Kontrolleuren, die ihren Bürgerinnen und Bürgern nicht mehr als Partner, sondern als Polizisten und Schulmeister begegnen. Dies schadet der Bürgernähe und macht den Staat zum Gegner der Bürger. Es sollte wieder das Prinzip «so viel Kontrolle wie nötig» statt «so viel Kontrolle wie möglich» herrschen. Es braucht Beschränkungen, damit die Bürokratie nicht ausartet. Das kann bei einfachen Dingen beginnen. Zum Beispiel dürfen Berichte eine bestimmte Maximallänge nicht überschreiten. Oder Bewilligungen und Entscheide müssen innerhalb einer definierten Frist erteilt bzw. gefällt werden.
«Gemeinden werden zu Kontrolleuren, die ihren Bürgerinnen und Bürgern nicht mehr als Partner, sondern als Polizisten und Schulmeister begegnen.»
Welche Rolle spielt aus Ihrer Sicht die Digitalisierung in der öffentlichen Verwaltung? Kann sie helfen, die Verwaltungen schlank zu halten?
Nein, Digitalisierung ist selbst eine wesentliche Quelle der Bürokratie. Sie ermöglicht die Erfassung von viel mehr Daten und deren Verarbeitung, was zu einer Intensivierung von Controlling-Aktivitäten führt. Gleichzeitig entstehen neue Probleme wie der Datenschutz, wo dann entsprechende Regulierungen wie die Datenschutzgrundverordnung in der EU für zusätzliche Bürokratie sorgen.
Das IWP kommt in Lohnvergleichen zum Schluss, dass insbesondere beim Bund im Durchschnitt eine Lohnprämie für gleichwertige Arbeit gegenüber der Privatwirtschaft besteht. Wie interpretieren Sie diese Lohnunterschiede? Ergibt sich daraus Reformbedarf?
Ja, der Staat zahlt in der Schweiz für verschiedene Tätigkeiten zu hohe Löhne, vor allem wenn es um Kaderfunktionen geht. Die ganzen staatlichen Lohnsysteme sollten diesbezüglich überprüft und angepasst werden. Wie sind diese Löhne dermassen in die Höhe getrieben worden? Wie finden diese Entscheide genau statt? Da sollte man genau hinschauen!
