Lieber Herr Richli, eine Frage müssen wir vorab klären: Sollten wir das anstehende Vertragswerk mit der EU in unserem Gespräch eher als «Rahmenabkommen 2.0» oder «Bilaterale III» bezeichnen?
Ich spreche mich klar für den Begriff Rahmenabkommen aus, da dieser die institutionelle Bedeutung des Abkommens, die für das Referendum entscheidend ist, am besten erfasst.
Gut. Die Schweiz diskutiert die Frage, ob das Rahmenabkommen dem fakultativen oder dem obligatorischen Referendum unterstellt werden soll. Für den Laien hört sich diese Frage arg technisch an. Warum ist diese Unterscheidung so bedeutsam?
Im Kern geht es darum, ob für eine Annahme das einfache Volksmehr ausreicht, also die Zustimmung der Mehrheit der Stimmberechtigten, oder ob auch das Ständemehr notwendig ist, also die Zustimmung der Mehrheit der Stimmberechtigten in der Mehrheit der Kantone.
Zu welchem Schluss kommen Sie und warum?
Das Rahmenabkommen rechtfertigt im Rahmen der «Sui-generis-Praxis» des Parlaments, auf die noch einzugehen ist, das doppelte Mehr. Ein erster Grund dafür ist, dass das Rahmenabkommen auch Bereiche betrifft, die gemäss Bundesverfassung (BV) in der Zuständigkeit der Kantone liegen – namentlich die Bereiche Energie, Verkehr und Subventionen. Nun können die den Kantonen in der Bundesverfassung zugesicherten Zuständigkeiten nur durch eine Verfassungsänderung abgebaut werden, was immer eine obligatorische Abstimmung mit doppeltem Mehr erfordert. Ein weiterer Grund ist die Relativierung des Stimmrechts der Bürgerinnen und Bürger.
Die Genehmigung des Rahmenabkommens selbst ist aber keine Verfassungsänderung – warum sollte diese Regelung dennoch zum Zuge kommen?
Die materielle Bedeutung des Rahmenabkommens, also der wesentliche Inhalt und die daraus resultierenden praktischen Konsequenzen, ist gleichbedeutend mit der Veränderung von kantonalen Zuständigkeiten. Die kantonalen Parlamente und Regierungen – und natürlich auch das Bundesparlament und der Bundesrat – müssen die dynamische Regelungsübernahme im Geltungsbereich des Rahmenabkommens akzeptieren, wollen sie nicht Ausgleichsmassnahmen riskieren. Damit werden ihre verfassungsrechtlich vorgesehenen Entscheidungszuständigkeiten beschränkt – und natürlich – neben dem Stimmrecht auf Bundesebene – auch das Stimmrecht auf kantonaler Ebene.
Moment: Inwiefern ist das Stimmrecht vom Rahmenabkommen betroffen?
Die Stimmberechtigten würden in der Ausübung ihres Stimmrechts erheblich beschränkt. Im Falle eines erfolgreichen Referendums gegen die Übernahme von EU-Regelungen könnte die EU Ausgleichsmassnahmen ergreifen. Diese setzt die Stimmberechtigten dem Risiko von schwer vorhersehbaren Konsequenzen aus, was ihre Fähigkeit zur freien Meinungsbildung beeinträchtigt. Stellen Sie sich einmal vor, ein Bundes- oder kantonales Gesetz würde eine Bestimmung enthalten, die es dem Parlament erlaubt, im Falle einer Ablehnung Ausgleichsmassnahmen zu treffen. Ausgleichsmassnahmen bedeuten, dass die EU die Wirkungen der abgelehnten Vorlage auf andere Weise erzielen kann und dass die Ablehnung damit faktisch aufgehoben wird.
«Die Stimmberechtigten würden in der Ausübung ihres Stimmrechts erheblich beschränkt.»
Gegner des doppelten Mehrs würden argumentieren, dass die EU die Schweiz auch ohne Rahmenabkommen sanktionieren kann.
Das stimmt, aber es gibt einen wesentlichen Unterschied: Ohne Rahmenabkommen kann die Schweiz allfällige Sanktionen der EU durch eigene Sanktionen ausgleichen. Dies erfolgte in der Vergangenheit namentlich im Rahmen der Auseinandersetzung über die Anerkennung der Börsenäquivalenz. 2019 entzog die EU der Schweiz die Börsenäquivalenz, womit Marktteilnehmern aus der EU der Aktienhandel an der Schweizer Börse verboten wurde. Der Bundesrat reagierte und verbot den Handel von Schweizer Aktien in der EU, wodurch ein wirtschaftlicher Schaden abgewendet werden konnte.
Ist ein solcher Vertrag für die Schweiz rechtlich überhaupt vertretbar, wenn er es der EU erlaubt, zukünftige Generationen mit Strafen aus noch unbekannten EU-Rechtsentwicklungen zu belasten?
Die rechtliche Vertretbarkeit eines solchen Vertrages ist durchaus zu bejahen. Es wäre rechtlich auch nicht ausgeschlossen, dass die Schweiz der EU beitritt, was ja mit noch viel weitergehenden Kompetenzübertragungen auf die EU verbunden wäre. Früher war der EU-Beitritt ja bereits einmal erklärtes Ziel des Bundesrates. Aber ein Beitritt unterstünde gemäss Bundesverfassung dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum, also dem doppelten Mehr von Volk und Ständen.
In einem Artikel in der NZZ haben Sie jüngst auf einen weiteren Punkt hingewiesen. Das Parlament habe das Recht, das Rahmenabkommen dem obligatorischen Referendum «sui generis» zu unterstellen. Was genau meinen sie damit?
Die «Sui-generis-Praxis» ist eine jahrzehntealte Praxis des Schweizer Parlaments, wonach besonders bedeutungsvolle Staatsverträge dem obligatorischen doppelten Mehr unterstellt werden können, obwohl dies rechtlich nicht vorgeschrieben wäre. So wurden namentlich das angenommene Freihandelsabkommen von 1972 zwischen der damaligen EWG und der Schweiz sowie der 1992 verworfene Beitritt der Schweiz zum EWR dem obligatorischen Referendum «sui generis» unterstellt.
Sie stellen also die Bedeutung des Rahmenabkommens auf eine Stufe mit dem EWR?
Meines Erachtens ist die institutionelle Bedeutung des Rahmenabkommen, das heisst für die Regelung der Zuständigkeiten der Organe von Bund und Kantonen, mindestens so gross, wie diejenige des Abschlusses des Freihandelsabkommens und des abgelehnten Beitritts zum EWR. Aus diesem Grund könnte das Parlament seine «Sui-generis-Praxis» auch im Fall des Rahmenabkommens anwenden.
Das Bundesamt für Justiz ist da anderer Meinung. Liegen die Bundesjuristen falsch?
Das Bundesamt für Justiz beruft sich auf die Ablehnung der Generalisierung der «Sui-generis-Praxis» im Rahmen der Beratung einer parlamentarischen Initiative von Ständerat Caroni 2021/22. Diese Motion wollte die «Sui-generis-Praxis» in der BV verallgemeinern – also die Ausnahme zur Regel machen. Das Parlament trat nicht auf die Vorlage ein, weil die grosse Mehrheit der Ratsmitglieder die bisherige Praxis für ausreichend erklärte und eine Generalisierung nicht für notwendig erachtete.
Wieso lehnt dann das Bundesamt für Justiz die Anwendung der «Sui-generis-Praxis» ab?
Das Bundesamt für Justiz schliesst, dass mit dem Nichteintreten auf die Generalisierung die «Sui-generis-Praxis» als solche aufgehoben worden sei. Diese Ableitung widerspricht den anerkannten juristischen Auslegungsregeln. Wenn man die genannte Praxis trotz der mehreren Stimmen, welche das Weiterbestehen betont hatten, hätte aufheben wollen, hätte es eines entsprechenden ausdrücklichen Parlamentsbeschlusses bedurft. Ein solcher Beschluss wurde aber nicht beantragt und kam daher auch nicht zustande.
Wenn ich Sie richtig verstehe, ist das doppelte Mehr aber rechtlich nicht zwingend?
Aus rein rechtlicher Sicht gibt es meines Erachtens mehr Argumente für als gegen das doppelte Mehr. Ob das Parlament am Ende für die eine oder andere Form entscheidet, ist letztlich das Ergebnis einer Abwägung zwischen der rechtlichen und der politischen Seite. Welche Seite mehr zu gewichten ist, ist keine Rechtsfrage, sondern eine staatspolitische Frage. Als Verfassungsrechtler habe ich keinen Massstab für die Abwägung.
«Aus rein rechtlicher Sicht gibt es meines Erachtens mehr Argumente für als gegen das doppelte Mehr.»
Und als Bürger?
Ich muss als Staatsbürger entscheiden, ob mir die Wahrung der völligen rechtlichen (nicht faktischen) Selbständigkeit der Schweiz gegenüber der EU wichtiger ist als der nach verbreiteter Ansicht nicht gewaltige wirtschaftliche und finanzielle Vorteil des freien Zugangs zum Binnenmarkt. Die Schweiz exportiert ja auch in andere Staaten. Und das Wachstum der Ausfuhren ist beispielsweise gegenüber den USA grösser als gegenüber der EU, und dies ohne präferenziellen Marktzugang.
In der öffentlichen Diskussion scheint die politische Perspektive mehr Gewicht zu haben.
Ja, dass die Abwägung des Für und Wider für das doppelte oder das einfache Mehr ein politischer und nicht ein rechtlicher Prozess ist, bestätigt ein Blick in die Parteienlandschaft. Seit jeher ist es für die SVP klar, dass sie den Schutz der Institutionen und die Entscheidungsfreiheit der Schweiz einerseits in den Vordergrund und die wirtschaftlichen Argumente betreffend des freien EU-Marktzugangs anderseits in den Hintergrund rückt. Die anderen Parteien äussern sich weniger deutlich, wenn überhaupt, sondern verweisen derzeit vor allem darauf, dass der Inhalt des Rahmenabkommens noch gar nicht bekannt sei, weshalb man sich noch nicht festlegen könne. Das könnte als Schutzargument gedeutet werden, damit man noch keine Farbe bekennen muss.
Es gibt aber auch linke Stimmen, die sich für das doppelte Mehr aussprechen.
Es war geradezu aufsehenerregend, dass alt Bundesrätin Micheline Calmy-Rey in einem kürzlichen Interview erwähnte, ihres Erachtens sei der institutionelle Preis für das Rahmenabkommen (eher) zu hoch. Allerdings hat sich ihre Partei soweit ersichtlich noch nie in diesem Sinn geäussert, sondern pocht vor allem, wenn nicht ausschliesslich, auf den Lohnschutz. Am leichtesten fällt die Ablehnung eines doppelten Mehrs jenen Bürgern, die es – wie das Bundesamt für Justiz – für verfassungswidrig halten. Sie müssen sich nicht dazu bekennen, dass sie die wirtschaftlichen Argumente über die Argumente betreffend den Schutz der Schweizer Institutionen und die Unabhängigkeit der Schweiz stellen.
