Das IWP hat kürzlich in einem Policy Paper neue Zahlen zur Beschäftigung und den Löhnen im öffentlichen Sektor und zu den staatlichen Personalkosten publiziert. Wir haben Dr. Sarah Bütikofer von der Universität Zürich, Professor Dr. Alois Stutzer von der Universität Basel, Professor Dr. Reiner Eichenberger und Professor Dr. Mark Schelker von der Universität Fribourg gebeten, die Entwicklungen im Bereich der öffentlichen Beschäftigung und dem Staatswachstum einzuordnen. Alles kein Problem oder besteht Reformbedarf?
Gibt es Einsichten aus dem IWP-Policy Paper, die Sie überrascht haben?
Sarah Bütikofer:
Die generellen Trends wie die Zunahme der Beschäftigung im öffentlichen Sektor und die Einordnung der Schweiz im europäischen Vergleich überraschen mich nicht. Beim Verwaltungswachstum handelt es sich nicht primär um unbegründet ausufernde Bürokratie. Besonders das Wachstum im Bildungs-, Gesundheits- und Sozialwesen wird angetrieben durch den Erfolg der Schweizer Wirtschaft und die stark gewachsenen Anforderungen an die staatlichen Leistungen. Zudem haben diverse politische Entscheidungen dazu geführt, dass ein Aufgabentransfer von unten nach oben stattfand, das heisst auf die kantonale oder nationale Ebene, wo sich immer mehr hochspezialisiertes Fachpersonal mit den Aufgaben befasst.
Reiner Eichenberger:
Das IWP ist zu lieb zum Staat. Mit Blick auf die Beschäftigung fehlt mir der Gesundheitsbereich aufgrund der Auslagerung aus dem Staatssektor fast gänzlich. Beim Militär fehlen mir fast die gesamten Lohnkosten der Truppen und die Subventionen für Landwirtschaft dürfte man auch in erheblichem Umfang als staatliche Personalkosten verbuchen. Schaut man den gesamten staatlichen Fussabdruck - nicht nur die Beschäftigung - an, wird es noch wilder. Die Zwangsabgaben im Bereich der Altersvorsorge und die hohen Konsumentenpreise infolge Marktschutz sind nur zwei Beispiele, wo aus meiner Sicht die Staatsaktivität kleingerechnet wird.
Mark Schelker:
Drei Einsichten überraschen mich: Erstens, dass es eine Studie braucht, um überhaupt herauszufinden, wie gross der Staat ist. Zweitens, wie gross die Ausdehnung der staatlichen Tätigkeit aus dem Haushalt in den privaten Bereich tatsächlich ist. Drittens, dass es praktisch keine Hinweise auf Skaleneffekte gibt, im Gegenteil. Entweder werden vorhandene Skaleneffekte durch eine noch grössere Zentralisierung der Aufgaben verdeckt oder aber sie werden nicht realisiert. Dies alles ist sehr problematisch.
Alois Stutzer:
Die Auslegeordnung und Aufbereitung der statistischen Grundlagen halte ich für den gesellschaftlichen Diskurs für wertvoll, da Fakten disziplinieren. Die hohen Pro-Kopf-Ausgaben überraschen mich nicht. Sie sind unter anderem hoch, weil das Lohnniveau hoch ist – massgeblich weil die Arbeitsproduktivität im privaten Sektor in der Schweiz hoch ist. Wollen öffentliche Verwaltungen und Unternehmen kompetentes Personal anstellen, müssen sie kompetitive Löhne bezahlen. Die Unterschiede in den kantonalen Verwaltungsausgaben finde ich immer wieder verblüffend. Dies lädt zu weiterer Forschung ein.
Warum wird Staats- und Verwaltungswachstum bisweilen kontrovers und emotional diskutiert?
Sarah Bütikofer:
Die Entwicklungen, die ja durchaus auf gewachsene Anforderungen zurückzuführen sind, führen je nach politischer Position – bisweilen auch polemisch – zu Forderungen nach Effizienzsteigerungen und pauschalen Personalstopps. Meiner Meinung nach ist es ein Klischee, dass Staatsangestellte nicht zur Effizienzsteigerung von staatlichem Handeln beitragen. Aktuelle Krisen führen uns vor Augen, dass die Bundesverwaltung und wichtige Stellen in den kantonalen Verwaltungen auf hochspezialisiertes Fachpersonal mit Expertise und Erfahrung angewiesen sind. Gleichzeitig sind der öffentliche Fokus und die öffentlichkeitswirksame Kritik in Krisen wie der Pandemie für höhere Staatsangestellte mittlerweile belastender als in der Privatwirtschaft.
«Aktuelle Krisen führen uns vor Augen, dass die Bundesverwaltung […] auf hochspezialisiertes Fachpersonal mit Expertise und Erfahrung angewiesen [ist].»
Reiner Eichenberger:
Den richtigen Ansatz zur Vermessung des Staates gibt es nicht. Alle Ansätze haben Lücken und Probleme. Deshalb kann man sich beliebig streiten. Mir fehlt zumeist zweierlei: Erstens wird zu wenig zwischen Kosten und Nutzen unterschieden, weil Nutzenmasse fehlen. Zweitens ist das Problem der Bürokratisierung nicht nur das sichtbare jährliche Verwaltungswachstum. Vielmehr ist es ein kumulativer Verschlackungsprozess: Jedes Jahr erlässt die Verwaltung – auch eine schrumpfende! – neue Regeln, die sich über die Jahre akkumulieren und die Wirtschaft, die Menschen und die Verwaltung selbst lähmen.
Mark Schelker:
Hier kollidieren zwei Weltanschauungen: eine kollektivistische und eine individualistische. Die kollektivistische stellt den Staat in den Mittelpunkt. Er lenkt die Gesellschaft und deren Ressourcen und beschützt die Individuen vor Gefahren (und vor sich selbst). Diese staatliche Um- und Fürsorge braucht Ressourcen und Personal. Die andere Sicht sieht das Individuum im Zentrum und misst der individuellen Freiheit und Entscheidungshoheit grosses Gewicht bei. Hier spielt der Staat durchaus eine zentrale Rolle, aber er wird nicht zum Behüter und Fürsorger. Bei derart unterschiedlichen Prämissen müssen die Emotionen hochgehen.
Alois Stutzer:
Viele Beobachter würden sagen, dass sich öffentliche Institutionen heute mehr Herausforderungen annehmen müssen als früher, sei es in spezialisierten Bildungsprogrammen oder im Umgang mit Nutzungskonflikten in einer dichter besiedelten Schweiz. Wichtig ist eine Gegenüberstellung der Kosten mit den erbrachten Leistungen des öffentlichen Sektors. Erst dann lässt sich beurteilen, inwieweit die veränderten Leistungen effizient bereitgestellt und von den Bürgern aus der öffentlichen Hand gewünscht werden.
«Wichtig ist eine Gegenüberstellung der Kosten mit den erbrachten Leistungen des öffentlichen Sektors.»
Ausgehend von Ihren eigenen Forschungsinteressen im Bereich des staatlichen Handelns: Gibt es aus Ihrer Sicht besonders erwähnenswerte Wachstumstendenzen im öffentlichen Sektor – oder auch das Gegenteil?
Sarah Bütikofer:
Die starke Bevölkerungszunahme, die die Schweiz in den letzten Jahrzehnten bewältigte und das wirtschaftliche Wachstum sowie auch unerwartete (globale) Ereignisse bringen neue und höhere Anforderungen an den Staat beziehungsweise seine ausführenden Stellen mit sich. Dass staatsnahe Sektoren in der Schweiz gewachsen sind, kann aber auch als eine Folge des wirtschaftlichen Erfolgs betrachtet werden. Diese Entwicklung geht ja mit anderen Hand in Hand, wie beispielsweise dem höheren Ausbildungsniveau allgemein, der hohen Beschäftigung, der Professionalisierung vieler Bereiche und der Digitalisierung.
Reiner Eichenberger:
Gemäss der Studie wachsen die Ausgaben vor allem beim Bund, das Personal aber bei den Gemeinden. Das passt perfekt zu meiner These der «endogenen Zentralisierung». Die Steigerung der realen Einkommen infolge Wirtschaftswachstum führt dazu, dass die Bürger in höhere Steuerklassen hineinwachsen. Durch diese «heisse Progression» wachsen die Staatseinnahmen überproportional zum Volkseinkommen, sprich: die Staatsquote wächst. Der Effekt ist aber beim Bund viel grösser als bei den Gemeinden und Kantonen, wo dank dem Wettbewerbsdruck die Steuersätze gesenkt werden.
Mark Schelker:
Der staatliche Fussabdruck hat sich auch im regulatorischen Bereich massiv ausgedehnt. Gemeinsam mit Simon Lüchinger messen wir die Regulierungsaktivität des Bundes und aller Kantone über mehr als 100 Jahre. Sie hat sich auf Bundesebene seit den 1970er Jahren stark erhöht. Aber auch die Kantone folgen einem Aufwärtstrend. Dieser ist aber nicht so ausgeprägt und die Kantone unterscheiden sich massiv. Während beispielsweise der Kanton Genf überaus aktiv ist, sind die meisten anderen Kantone weit zurückhaltender. Etwa der Kanton Zürich zeigt im Vergleich nur etwa eine halb so grosse Änderungskadenz. Warum sind die Ansätze so unterschiedlich und was sind hier die Konsequenzen?
«Der staatliche Fussabdruck hat sich auch im regulatorischen Bereich massiv ausgedehnt.»
Alois Stutzer:
Die Emanzipation der Frauen und ihre stärkere Integration in den Arbeitsmarkt haben zu einer Verschiebung von Leistungen zur öffentlichen Hand geführt. Denken Sie nur an all die Betreuungs- und Pflegeleistungen, ob von Kindern oder auch von älteren Menschen, die früher von Frauen und heute öffentlich bereitgestellt werden.
Gibt es in der öffentlichen Beschäftigung Entwicklungen, zu denen aus Ihrer Sicht Wissens- und Forschungslücken bestehen?
Sarah Bütikofer:
Die Mobilität und der Austausch zwischen Staat, privatem Sektor und Forschung scheinen aus meiner Sicht besonders relevant zu sein. Das Ziel muss ja sein, dass die vorhandene Expertise effizient genutzt werden kann. Interessant wäre es, auf individueller Ebene zu eruieren, welche Faktoren dazu führen, dass Beschäftigte zum attraktiven Arbeitgeber Staat wechseln. Auch über die Arrangements von Experten und Expertinnen, also Fachpersonen von Universitäten, aus der Wirtschaft, von Verbänden und Startups, die mandatsbasiert für den Staat beschäftigt sind, lohnt es sich, mehr zu wissen. Welche Rahmenbedingungen müssten gegeben sein, damit sie sich ad hoc und temporär dem Staat zur Verfügung stellen?
Reiner Eichenberger:
Entscheidend für die Schweiz ist der Zusammenhang zwischen Bevölkerungs- und Verwaltungswachstum. Für mehr Einwohner braucht es auch mehr Verwaltung. Unser Problem dürfte aber sein, dass das grosse Verwaltungswachstum der letzten 15 Jahre noch nicht durch das extreme Bevölkerungswachstum getrieben war. Vielmehr hat die Verwaltung so wie die Politik die Probleme mit dem Bevölkerungswachstum verschlafen und mit den wachsenden Steuereinnahmen viel Unnötiges und Überteuertes gemacht. Die Bevölkerungsbombe wird also noch platzen und uns zugleich weit überproportionales Verwaltungswachstum und sinkende Leistungen bescheren.
«Die Bevölkerungsbombe wird also noch platzen und uns zugleich weit überproportionales Verwaltungswachstum und sinkende Leistungen bescheren.»
Mark Schelker:
Mich treibt weniger die Beschäftigung als die staatliche Aktivität im Allgemeinen und deren Governance um.Was treibt die Auslagerung staatlicher Aktivität in den privaten Sektor an? Anstatt gut sichtbar über die öffentlichen Haushalte (also über Steuern und Ausgaben), lagert sich die staatliche Aktivität immer mehr in staatlich kontrollierte, aber privatwirtschaftlich agierende Einheiten aus. Das verzerrt die Märkte und Preise. Was bedeutet dies für die Verwendung der knappen Ressourcen? Was für die Funktionsweise von Märkten? Was für die Bürger und Konsumenten? Können staatliche Entscheidungsträger bei derart viel Intransparenz überhaupt noch in die Verantwortung genommen werden?
Alois Stutzer:
Forschungslücken gibt es viele, weshalb ich zu dieser Frage aushole und auf die nächste Frage verzichte. Es gibt erstens wichtige Wahrnehmungslücken. Das IWP-Policy Paper zeigt, die Lehrbuchperspektive vom Staat, der reine öffentliche Güter anbietet, ist nicht zielführend. Oft werden private Güter öffentlich bereitgestellt, zum Beispiel in der Bildung oder im Gesundheitswesen. Die Skaleneffekte öffentlich bereitgestellter Leistungen sind in vielen Bereichen gering, ob es sich um Verwaltungsakte handelt oder die Verteidigung. Um mehr Leute und ihr Hab und Gut zu schützen, benötigt man mehr staatliches Personal und Mittel. Zweitens ist in der Politischen Ökonomie die Forschung zur öffentlichen Verwaltung –provokativ ausgedrückt – bei der Vorstellung von einem budgetmaximierenden Chefbürokraten stehen geblieben. Eine breitere Sicht ist nötig. Viele Personen haben eine Motivation, sich für die Mitmenschen oder das Gemeinwesen zu engagieren. Bietet der öffentliche Sektor ihnen eine Umgebung mit ausreichend Autonomie, damit sie sich produktiv entfalten können? Heute gibt es aus meiner Sicht die Tendenz hin zu mehr Kontrolle, Absicherung der eigenen Entscheide durch Untersuchungen, Abklärungen, Berichte, Gutachten und begleitender Kommunikation. Dies sind auch Kostentreiber, und der Gegenwert für die Bürger ist allenfalls klein. Auf jeden Fall sollten wir den Gegenwert besser verstehen.
Wenn Sie eine Reform im Bereich der öffentlichen Beschäftigung anstossen dürften, welche wäre das?
Sarah Bütikofer:
Reformen sollten sich nicht nur auf den Bereich der öffentlichen Beschäftigung fokussieren, sondern auf den Arbeitsmarkt allgemein. Ganz allgemein wäre es ja wünschenswert, dass ein funktionierender Arbeitsmarkt möglichst viele möglichst attraktive Stellen für möglichst viele Personen anbieten kann. Zu diesem Zweck sind folglich zahlreiche Reformen denkbar: Eintrittsschwellen niedriger halten, Quereinsteigende fördern, BVG-Ausbau, Elternzeit, Teilzeitstellen, Wochenarbeitszeitreduktion – um nur einige Beispiele zu nennen.
Reiner Eichenberger:
Der Königsweg für mehr Effizienz und Bürgernähe im öffentlichen Sektor führt über eine volksgewählte Gegenvorschlagskommission, die bei Volksabstimmungen einen Gegenvorschlag gegen die leider oft unsinnigen Vorlagen des Parlaments vorlegen könnte, sodass die Bürger eine Auswahl aus zwei konkurrierenden Vorschlägen hätten. Daraus würden sich viele vernünftige Reformen von selbst ergeben.
Mark Schelker:
Ich sehe das Hauptproblem weniger bei der Beschäftigung als bei der zunehmenden Intransparenz staatlichen Handelns. Reformen sollten von neuem klären, was überhaupt Staatsaufgaben sind. Entweder gehören sie gut sichtbar in den Haushalt oder aber die Tätigkeiten werden explizit ausgewiesen. Nur mit Transparenz ist auch effektive demokratische Kontrolle möglich.
