Frau Rudolph, der weltweite Anstieg der Staatsschuldenquoten, also des Verhältnisses der Staatsschulden zum nominalen Bruttoinlandsprodukt, ist spätestens seit Corona wieder in den Fokus der Öffentlichkeit gerückt. Ist die Schuldenquote Ihrer Meinung nach ein geeigneter Indikator für die Gesundheit der Staatsfinanzen?
Bei dem, was Sie «Gesundheit der Staatsfinanzen» nennen, geht es immer um die Frage, ob die öffentlichen Finanzen nachhaltig also dauerhaft tragbar sind. Das bedeutet, dass der Staat in der Lage sein muss, seine heutigen und zukünftigen Ausgaben mit seinen Einnahmen zu decken. Die Staatsschuldenquoten, die sogenannten expliziten oder «sichtbaren» Staatschulden, erfassen nur jene Verbindlichkeiten, die durch die Ausgabe von Staatsanleihen und anderen Schuldtiteln entstanden sind. Sie sind also nur ein Teil der Gleichung und vermitteln kein ganzheitliches Bild der Schuldensituation.
Dann fehlt bei dieser Betrachtung also der Blick in die Zukunft?
Genau, der zweite Teil der fiskalischen Nachhaltigkeit sind die zukünftigen Nettoausgaben, die impliziten oder «unsichtbaren» Staatsschulden. Das sind alle Staatsschulden, die in Zukunft auf uns zukommen werden – unter der Annahme, dass sich die politischen Rahmenbedingungen nicht verändern. Konkret sind dies altersbedingte Mehrkosten, die durch den demographischen Wandel im Bereich Pflege, Gesundheit und Rente anfallen oder Einnahmen, die durch eine geringe Erwerbstätigenzahl wegbrechen. Rechnet man den Barwert aller zukünftigen Ausgaben gegen alle zukünftigen Einnahmen erhält man die implizite Verschuldung.
Kann man diese «implizite» und «explizite» Staatsversverschuldung zusammenführen?
Absolut, um die fiskalische Nachhaltigkeit eines Staates zu ermitteln, werden die expliziten und die impliziten Schulden addiert. Die Summe dieser Schulden ist die Nachhaltigkeitslücke. Anders ausgedrückt, je höher die Lücke ist, desto höher ist das Missverhältnis der Ausgaben zu den Einnahmen. Fiskalisch nachhaltig ist ein Staat, wenn er keine Nachhaltigkeitslücke aufweist.
Die Schulden steigen im Westen nicht erst seit Corona – wie hat sich die Situation in den letzten Jahrzehnten entwickelt?
Ein wichtiger Schuldentreiber war die globale Finanzkrise, in deren Verlauf der Schuldenstand der europäischen Volkswirtschaften zwischen 2008 und 2013 deutlich angestiegen ist. In den darauffolgenden Jahren konsolidierten tatsächlich viele Staaten, der durchschnittlichen Schuldenstand der EU-Mitgliedstaaten sank. Beim Ausbruch der Pandemie belief sich der Schuldenstand grosser Staaten wie Italien, Spanien oder Frankreich zu Corona-Beginn 2019 auf 134 %, 98 % bzw. 97% des BIP. Im ersten Corona-Jahr steigerte er sich um rund 20 Prozentpunkte.
Welches sind die grössten Herausforderungen für die Wiederherstellung tragfähiger Staatsfinanzen im Nachgang der Corona-Pandemie?
Für die langfristige Tragfähigkeit eines Staates sind jedoch eben nicht nur die Schuldenstände nach den Krisen relevant, sondern welche Resilienz die Staaten in den Erholungs- und Aufbauphasen wieder herstellen können und ob die Finanzen auf lange Sicht nachhaltig sind. Bei dieser Aufgabe stehen alle europäischen Staaten vor der gleichen Herausforderung: der Demographie. Die Fertilitätsraten sind gering, die Lebenserwartung steigt und die Babyboomer-Generationen gehen in Rente.
«Die Fertilitätsraten sind gering, die Lebenserwartung steigt und die Babyboomer-Generationen gehen in Rente.»
Das bedeutet, es gibt einen grossen Anteil einer älteren Bevölkerung, der Renten-, Pflege- und Gesundheitsleistungen bezieht, und das auch noch über einen längeren Zeitraum. Gleichzeitig werden die Erwerbstätigen und damit die Beitrags- und Steuerzahler weniger. Diese zukünftig höheren Kosten und geringen Einnahmen werden die Schuldenquoten treiben. Je grösser und solidarischer dabei der Sozialstaat, desto höher die implizite Schuld.
Sie haben die fiskalische Nachhaltigkeit der EU-Staaten eingehend erforscht. Was sind die drei wichtigsten Erkenntnisse (die Sie womöglich selbst überrascht haben)?
Erkenntnis 1: Die fiskalische Ausgangslage ist sehr unterschiedlich, d.h. die Spanne der expliziten Verschuldung der Mitgliedstaaten ist gross. Von Estland mit einer für 2023 projizierten Staatsverschuldung von 21,6 % des BIP bis Griechenland mit 165,5 % des BIP.
Erkenntnis 2: Der demographische Wandel trifft alle Staaten. Der Altenquotient, d.h. das Verhältnis der über 65-Jährigen zur Erwerbsbevölkerung steigt im EU-Durchschnitt von rund 33 im Jahr 2022 auf voraussichtlich 59 im Jahr 2070. Das bedeutet, dass 2070 auf 100 Erwerbstätige in der EU knapp 60 Menschen im Rentenalter kommen, die finanziert werden wollen.
Erkenntnis 3: Die projizierten zukünftigen Sozialausgaben der Mitgliedstaaten variieren stark. Dies liegt an den Annahmen über die Ausgabenfortschreibung der EU-Kommission. Elf EU-Mitgliedstaaten gehen trotz der Alterung der Bevölkerung von einem Rückgang der Rentenausgaben im Verhältnis zum BIP bis 2070 aus. Und nein, diese Mitgliedstaaten weisen keine höhere Arbeitsproduktivität und damit kein höheres Wachstum als andere Mitgliedstaaten auf.
Was macht ein Land wie Griechenland, das keine «Nachhaltigkeitslücke» ausweist, besser als die anderen?
Griechenland geht von einer «günstigen» Entwicklung der impliziten Verschuldung aus. Unsere Berechnungen zur fiskalischen Nachhaltigkeit basieren auf der fiskalischen Ausgangslage und den Annahmen des «Ageing Reports 2021» der Europäischen Kommission, der Projektionen der langfristigen wirtschaftlichen und finanziellen Folgen der alternden Bevölkerung enthält. Von allen EU-Mitgliedstaaten in diesem Report geht Griechenland vom stärksten Rückgang der zukünftigen Rentenausgaben aus. Auch wenn seit 2010 sich vieles an strukturellen Rahmenbedingungen in der Verwaltung, bei der Rente und im Arbeitsmarkt verbessert hat, ist dieses Szenario politisch unrealistisch und nicht umsetzbar.
Sie kennen sich auch sehr gut mit den öffentlichen Finanzen der Schweiz aus. Wie sieht es hierzulande mit der «Nachhaltigkeitslücke» aus?
Die Schweiz hat im internationalen Vergleich eine sehr geringe explizite Verschuldung aber auch die Schweiz ist vom demographischen Wandel und damit steigenden Sozialausgaben betroffen. Die fiskalische Nachhaltigkeitslücke beläuft sich so auf rund 242 % des BIP 2019. Der grösste Teil dieser Lücke ergibt sich aus den impliziten Schulden der Sozialversicherungen.
Wie präsentiert sich die Situation der Altersvorsorge in der Schweiz?
Die Schweizer Alters- und Hinterlassenenversicherung ist momentan finanziell nicht nachhaltig. Die Rentenbezugsdauer hat sich seit der Einführung der AHV fast verdoppelt. Dem gegenüber steht eine geringere Anzahl Erwerbstätiger, die das Umlageverfahren speisen, weil die Geburtenzahl seit Jahrzehnten historisch tief ist. Mit rund 89% des BIP 2019 an implizierter Verschuldung stellt die AHV damit den grössten Anteil der Gesamtschuld. Die STAF und AHV 21 Reform haben zwar den Finanzierungsdruck abgemildert, aber sanieren die AHV nicht.
«Die STAF und AHV 21 Reform haben zwar den Finanzierungsdruck abgemildert, aber sanieren die AHV nicht.»
Das BSV geht nun davon aus, dass die AHV ab 2030 im Umlageergebnis Defizite schreibt. Und kommt die 13. AHV-Rente, verschärft sich sogar das Problem. Daher besser früher als später Reformen angehen.
Wie könnten sinnvolle AHV-Reformansätze aussehen?
Die AHV zu sanieren wird eine gesamtgesellschaftliche Herausforderung für die Schweiz. Reformlasten dürfen nicht allein auf dem Rücken der jungen Generation ausgetragen werden. Diese können schliesslich nichts dafür, dass sie so wenige sind. Stattdessen muss ein Mix aus Strukturreformen mit Einnahmensteigerungen und Ausgabenkürzungen umgesetzt werden. Denkbar sind Steuer- und Beitragserhöhungen sowie die Anhebung des Referenzalters. Potenzial bietet auch die Steigerung der Erwerbsbeteiligung von älteren Menschen und Frauen.
In neueren Studien kommt der Bund zum Schluss, dass die Zuwanderung zur finanziellen Sicherung der Altersvorsorge beiträgt. Wie lautet Ihre Einschätzung: Kann die Migration die Probleme lösen?
Wie stark Migration zur Verringerung der AHV-Nachhaltigkeitslücke beitragen kann, hängt u.a. von der Integration der Migranten in den Arbeitsmarkt, ihren Qualifikationen, ihrer sozio-ökonomischen Struktur, ihrem Familienstand, ihrem Alter und ihrer durchschnittlichen Bleibedauer ab. Aktuell sind Arbeitsmigranten mehrheitlich (hoch) qualifiziert und kommen in der frühen Phase ihres Erwerbslebens. Mit ihren AHV-Beiträgen tragen sie im Umlagesystem direkt zur Finanzierung bei und beziehen auf der anderen Seite auf Grund der fehlenden Beitragsjahre keine Vollrente. Qualifizierte Zuwanderung kann somit die Alterung in der Schweiz verlangsamen und die AHV-Nachhaltigkeitslücke reduzieren. Migration allein kann die AHV aber nicht retten.
