WORUM GEHT ES?
Am 1. August feiern wir den Geburtstag der Schweiz. Wie üblich an Geburtstagsfeiern lobt man das Geburtstagskind für sein erreichtes Alter – das gehört sich so. Im Fall der Schweiz ist das Alter des rüstigen Jubilars tatsächlich beeindruckend. Und das lange friedliche Zusammenleben in Unabhängigkeit ist nicht selbstverständlich; also durchaus ein Lob wert. Es fusst wohl auch in der tief verwurzelten Tradition unseres Landes, den Souverän ernst zu nehmen. Einem Ereignis gebührt nicht nur aus finanzpolitischer Perspektive besondere Aufmerksamkeit.
1874 haben die Schweizer Unerhörtes geschaffen: Sie führten das fakultative Referendum über Bundesgesetze und allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse ein. Während sich in den Nachbarländern damals autoritärere Regierungen durchsetzten, stand die Schweiz der demokratischen Bewegung offen gegenüber. Die guten Erfahrungen auf Kantons- und Gemeindeebene setzten sich allmählich und gegen den Widerstand der Eliten durch.
Die direkte Demokratie ist dabei nicht einfach eine rechtliche Spielart der Regierungsführung, die den Applaus der Massen sucht. Die generell-abstrakten Rechtsgrundlagen verändern die Politik grundlegend – das Volk als Veto-Spieler wirkt einerseits durch die tatsächliche Nutzung der Volksrechte in die konkrete Umsetzung von Politik hinein. Andererseits übt die blosse Existenz der Volksrechte eine präventive Funktion aus, indem die politischen Eliten bei ihren Entscheiden ein mögliches Volksvotum in ihrem Kalkül berücksichtigen.
WARUM ZÄHLT ES?
Warum sollte das wichtig sein? Der Staat erfüllt wichtige gesellschaftliche Funktionen zur Überwindung der freiheitsfeindlichen Kräfte der Anarchie. Es geht um sichere und durchsetzbare Eigentums- und Verfügungsrechte, es geht um Marktschutz und Verhinderung von Marktversagen. Ist es da nicht gefährlich, diese staatspolitisch wichtigen Fragen den Launen des Volks zu überlassen?
Nein. Denn wie die Marktwirtschaft vor dem Markversagen bewahrt werden muss, so muss auch der Staat vor dem Staatsversagen geschützt werden. Dies ist ordnungspolitisch eine zentrale Aufgabe jeder Gesellschaft. Es geht in diesem Zusammenhang vor allem um den Schutz des Staats vor den übergriffigen Ansprüchen der Interessengruppen, die immer mächtiger werden, je stärker der Staat wächst.
«Wie die Marktwirtschaft vor dem Markversagen bewahrt werden muss, so muss auch der Staat vor dem Staatsversagen geschützt werden.»
Der Mechanismus wurde 1968 von Garrett Hardin als «Tragik der öffentlichen Allmende» treffend beschrieben. Sein Satz, der damals so gültig war wie heute: «Freedom in a commons brings ruin to all.» Das Problem der fiskalischen Allmende tritt immer dann auf, wenn der Nutzen aus dem staatlichen Handeln bzw. Haushalt auf bestimmte Gruppen von Wählern konzentriert ist, die Finanzierungskosten jedoch über allgemeine Steuern auf die Bevölkerung breit verteilt werden. Es entsteht eine Asymmetrie zwischen Ausgaben- und Einnahmenverantwortung, bei der starke Anreize bestehen, eigene Projekte durch andere (mit)finanzieren zu lassen.
Lobbying lässt sich ökonomisch sauber fassen: Die Begünstigten staatlicher Wohltaten fragen so lange spezifische öffentliche Leistungen für die eigene Klientel nach, bis deren zusätzlicher Nutzen für sie gerade den zusätzlichen Kosten entspricht. Diese Kosten müssen jedoch auch von denen getragen werden, die keinen Nutzen aus diesen Leistungen ziehen. In der Summe werden mehr staatliche Leistungen nachgefragt als es der Zahlungsbereitschaft der Bürger entspricht. Resultat: Die Staatsausgaben sind übermässig hoch.
Die Staatsverschuldung erlaubt es, die Finanzierung solcher Ausgaben noch breiter zu streuen, nämlich auch auf zukünftige Steuerzahler auszudehnen. Dadurch nimmt die Nachfrage nach Staatsausgaben weiter zu, das öffentliche Budget wird überdehnt, und im Extremfall ruiniert dieser Prozess den Staatshaushalt als öffentliche Allmende.
Viele empirische Untersuchungen insbesondere auf Ebene der Schweizer Kantone zeigen, dass die Übernutzung des Staats durch die Interessengruppen mit einem Finanzreferendum effektiv unterbunden werden kann. Das Volk als Vetospieler übt eine disziplinierende Funktion auf den Ausgabenappetit der politischen Elite aus. Das Ergebnis: geringere Staatsausgaben, geringere Staatsverschuldung. Dabei scheint das Finanzreferendum keine politische Schlagseite zu haben – es wird von der jeweils an der Macht befindlichen Elite genauso vehement kritisiert, wie es von der Opposition gefordert und genutzt wird.
Eine interessante Episode arbeitete der Zürcher Staatsrechtler Andreas Kley auf. Der Bund kannte bis 1962 eine Art Ausgabenreferendum, und zwar in Form des Referendums über die allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse. Das waren oft auch Finanzvorlagen, und in den 1950er Jahren traf dies damit oft auch das für die bürgerliche Elite zentrale Militär. Die Jahre nach dem Volksaufstand der Ungaren von 1956 waren geprägt von sich verschärfenden Ost-West-Spannungen. Die Bundesbehörden wollten daher die Armee rasch aufrüsten und unterbreiteten in schneller Folge Wehrvorlagen, um sich gegen einen Konflikt mit der Sowjetunion zu wappnen. Dieses Vorhaben war nicht frei von Rückschlägen – wie der Dienstpflicht für Frauen, die den Stimmbürgern zu weit ging, oder der Entwicklung eines eigenen Kampfflugzeugs (P-16), das nach zwei Abstürzen von Prototypen bereits von der Bundesversammlung gestoppt wurde. Noch eindrücklicher war jedoch die präventive Wirkung des Ausgabenreferendums im Fall der Instruktionsdienste, die 1958 ausserordentlich und dringlich eingeführt werden sollten, um die Kampfkraft der Armee rasch zu stärken. Nach erfolgter Unterschriftensammlung und Einreichung des Referendums verzögerte sich die Inkraftsetzung des Bundesbeschlusses, so dass Bundesrat und Parlament das Vorhaben für 1958 wegen zeitlicher Undurchführbarkeit zurückzogen, ohne dass je eine Volksabstimmung darüber stattfand.
Die Bundesversammlung schaffte dieses ungeliebte demokratische Recht durch eine blosse Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes 1962 ab, ohne dass das Stimmvolk davon Kenntnis nahm. Es handelte sich in den Worten von Andreas Kley «… um einen offensichtlichen Verfassungsbruch, der nur wenig Kritik seitens weniger Ratsmitglieder und Wissenschafter auslöste».
Seither gab es einige Anläufe, das Finanzreferendum auf Bundesebene wieder einzuführen. Letztmalig 2017. Der Bundesrat lehnte die Motion ab. Interessant ist die Begründung der Staatspolitischen Kommission des Ständerats, die die Motion ebenfalls ablehnte: «Häufig wird bereits im Rahmen der Gesetzgebung entschieden, in welchem Ausmass sich der Bund für eine bestimmte Ausgabe finanziell engagieren soll. Wenn nun aber Ausgaben, die als Folge eines Gesetzes beschlossen werden, zusätzlich dem Referendum unterstehen, dann könnte gegen die gleiche Ausgabe zweimal das Referendum ergriffen werden, was eine Übersteuerung des politischen Prozesses bedeutet.»
Was ist davon zu halten? Betrachtet man den Bundeshaushalt von etwas über 80 Mrd. CHF, so vergibt der Bund Subventionen über mehr als 250 Einzelpositionen im Umfang von knapp 50 Mrd. CHF. Die Verteilungswirkung dieser Subventionen ist oft wie oben beschrieben lokal konzentriert, während für die Finanzierung der allgemeine Steuerzahler haftet. Dies hat über die Jahre einen regelrechten Bettelwettbewerb ausgelöst, um an die Honigtöpfe des Bundes zu gelangen. Der Stimmentausch zwischen den Interessengruppen garantiert selbst partikularen Anliegen im Konzert mit anderen Ausgaben eine Mehrheit im Parlament. Über die Kostenfolgen dieses Strebens nach politischer Rente (rent-seeking) ist wenig bekannt. Ein Finanzreferendum würde es gestatten, eine redliche Debatte über Kosten und Nutzen der Subventionen zu führen und auch deren periodische Überprüfung durch den Souverän zu erlauben.
WAS DARAUS FOLGT
Die Schweiz hat über ihre lange Geschichte gesehen, eine bemerkenswert gute Balance aus dem Bewahren von Erfolgsfaktoren und der Offenheit für sinnvolle Reformen gefunden. Sie wagt mehr Demokratie, traut ihren Bürgern viel staatspolitische Verantwortung zu und erschafft dabei oft Unerhörtes. Mit der Einführung des fakultativen Referendums über Bundesgesetze und allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse gelang 1874 ein bedeutender Durchbruch. Das Volksrecht betraf oft auch Finanzvorlagen. Heute ist es an der Zeit, den Geist von damals neu zu beleben und den Verfassungsbruch von 1962 zu korrigieren. Denn das Finanzreferendum gehört zu einem ausgewogenen System von Checks and Balances auf Bundesebene. Dank des Initiativrechts hat das Volk es in der Hand, dieses wichtige Instrument wieder einzuführen.
