Von Prof. Dr. Christoph A. Schaltegger, Direktor des IWP
WORUM ES GEHT
«Nachhaltigkeit» ist mittlerweile ein inflationär verwendeter Begriff für alles und jedes. Wer den Begriff googelt, erhält innerhalb von 0,5 Sekunden Abermillionen von Einträgen. In seiner finanzpolitischen Dimension ist Nachhaltigkeit heute aber kaum in der konkreten gesellschaftspolitischen Diskussion verankert. Im Gegenteil – Schuldenmachen gilt zu oft als ebenso notwendig wie nachhaltig, derweil Sparsamkeit als übermässige Austeritätspolitik gebrandmarkt wird. Diese Sicht ist verkürzt.
WARUM ES ZÄHLT
Wichtig ist zunächst, den Begriff der Nachhaltigkeit aus dem wohlfühligen Technokratensprech zu befreien, das heisst, ihn auf die konkrete finanzpolitische Situation zu übertragen. Und das meint hier: Es soll nicht mehr Holz gefällt werden, als nachwachsen kann, sprich: es soll nicht mehr Geld ausgegeben werden, als vernünftigerweise wieder an Steuern eingetrieben werden kann.
Dies ist ein Aspekt, der in der öffentlichen Diskussion zu kurz kommt. Wachsende Staatsschulden sind längst zur gesellschaftspolitischen Normalität geworden. Die immensen Ausgaben der Corona-Pandemie haben die weltweiten Schulden auf ein Rekordniveau ansteigen lassen: Der Schuldenstand entspricht heute der globalen Wirtschaftsleistung eines ganzen Jahres. Er summiert sich auf rund 90 Billionen US-Dollar.
Richtig: Die Schweiz war mit ihren beträchtlichen finanziellen Stützungsmassnahmen in der Corona-Zeit kein Sonderfall. Die bewilligten Massnahmen im Jahr 2020 und 2021 summierten sich auf fast 90 Milliarden Franken – das weitaus umfangreichste helvetische Fiskalpaket in Friedenszeiten. Für die Bekämpfung der Krise hat der Bund in den vergangenen beiden Jahren dann tatsächlich mit 30 Milliarden Franken etwas weniger – à fonds perdu – ausgegeben. Als Folge davon stiegen die Bundesschulden per Ende 2021 auf rund 109 Milliarden Franken – dies wiederum bleibt insofern eine Art Sonderfall, als die gesamtstaatliche Schuldenquote mit etwas über 40 Prozent des Bruttoinlandprodukts (BIP) vergleichsweise immer noch bescheiden ist.
Klar: Wenn externe Ereignisse wie die Corona-Pandemie Gesellschaft und Wirtschaft treffen, dann kann es sinnvoll sein, wenn der Staat mit expansiver Fiskalpolitik reagiert, also Schulden aufnimmt. So muss er keine Steuern erhöhen und keine Staatsausgaben kürzen, was gerade in Krisenzeiten unvernünftig wäre. Doch eine wesentliche Frage ist, wann wieder Schluss sein sollte, damit die Nachhaltigkeit des Staatshaushalts gewährleistet werden kann.
DIE EVIDENZ
Um die nachhaltige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen einschätzen zu können, muss man erst einmal rechnen. Dem Prinzip nach ist vorzugehen wie bei der Bonitätsprüfung eines Kreditsuchenden. Der Risikomanager muss die Kreditsumme ins Verhältnis zum zukünftigen Einkommen und Vermögen sowie zu den bereits bestehenden finanziellen Belastungen des Kreditnehmers setzen. Weil der Staat durch Besteuerung oder andere Zwangsmassnahmen Zugriff auf die Einkommen und Vermögen der Volkswirtschaft hat, ist die gesamtwirtschaftliche Wirtschaftsleistung eine sinnvolle Bezugsgrösse für die Staatsverschuldung.
Es gibt daher auch keine eindeutigen Schwellenwerte für ein «kritisches» Niveau der Staatsverschuldung. Nehmen wir zur Illustration ein Beispiel aus der jüngeren Vergangenheit: Griechenland. Das Land steckt spätestens seit 2010 in der Schuldenklemme – obwohl die Pro-Kopf-Verschuldung in vielen anderen Staaten deutlich höher ausgefallen ist als in Griechenland: etwa in Österreich, Irland oder den USA. Doch anders als Griechenland genossen diese Schuldenstaaten noch immer das Vertrauen der Märkte und hatten keine Probleme, neue Schulden aufzunehmen.
Was wir im Falle Griechenlands beobachten konnten, war nicht nur eine Schuldenkrise, sondern auch eine Vertrauenskrise. Zu lange hat das Land die schwache Wettbewerbsfähigkeit und die lähmende Korruption ignoriert, mit dem geliehenen Geld einen aufgeblähten und ineffizienten Staatsapparat finanziert und noch dazu mit kreativer Buchführung seine Zahlen geschönt. Staatsschulden sind entsprechend nicht nur eine makroökonomische Grösse, sondern haben auch eine politökonomische Dimension. Für die Nachhaltigkeit der Schulden reicht es also nicht, dass eine Regierung sicherstellt, dass sie sich ihre aktuellen Zinszahlungen leisten kann; sie muss zudem nachweisen, dass sie und ihre Nachfolger die aufgenommenen Kredite zurückzahlen können.
Um aus einer drohenden oder tatsächlichen Schuldenklemme herauszukommen, bleibt im Wesentlichen nur die Wahl zwischen Ausgabenkürzungen, Steuererhöhungen oder einer Kombination von beidem. Nur ein Hasardeur würde einfach darauf vertrauen, dass das Wirtschaftswachstum die Probleme löst. Und die Staatsfinanzierung durch die Notenpresse kommt mit den hartnäckigen Inflationsschüben auch an ihre Grenzen.
Zur Erinnerung: Um zu verhindern, dass die Folgen der Corona-Pandemie Mitglieder der Eurozone in Schwierigkeiten und die Wirtschaft zum Kollabieren bringen, hat die EZB im Jahr 2020 in grossem Stil Geld in die Märkte gepumpt. Ein Anleihekaufprogramm von über 750 Milliarden wurde aufgegleist. Die Anleihekäufe waren aber nicht die einzige Reaktion der Notenbanken: Sie haben die Zinsen der hoch verschuldeten Staaten durch Staatsanleihenkäufe bereits im Nachgang zur Eurokrise im Jahr 2012 gedämpft. Geradezu exemplarisch sind in diesem Zusammenhang die Aussagen des Präsidenten der Europäischen Zentralbank (EZB), Mario Draghi. Er hat damals versprochen, alles Notwendige zu unternehmen, um Griechenland und damit den Euro zu retten. «Whatever it takes», sagte der EZB-Präsident – und er hat Wort gehalten. Ähnliches passierte auch in der Corona-Krise: «Aussergewöhnliche Zeiten erfordern aussergewöhnliche Massnahmen», kommentierte die amtierende EZB-Präsidentin Christine Lagarde das Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP). Die Worte der Notenbanker umfassen nichts weniger als eine indirekte Garantie für sämtliche Staatsschulden der Eurozone.
Fast genau zehn Jahre später hallen diese drei Worte «Whatever it takes» nach. Die Geldpolitiker erhofften sich, dass die betroffenen Staaten diese Entlastung nutzen, um ihre exzessiv angehäuften Schulden auch tatsächlich abzubauen. Davon ist in den meisten Ländern wenig zu sehen – im Gegenteil: Die Staatschulden erreichten bereits vor Corona neue Höchststände. Was nun?
Es gibt eine ernstzunehmende Literatur ausgehend von Forschungen des Harvard-Ökonomen Alberto Alesina, die sich gerade durch Austerität sogenannte «nicht keynesianische» Wachstumsimpulse erhofft. Alesina, Favero und Giavazzi widersprechen in ihrem lesenswerten Buch «Austerity: When It Works and When It Doesn’t» der traditionellen Sicht fundamental, wonach Austerität zwingermassen kontraktiv wirken muss. Ganz im Gegenteil: Austerität kann im günstigsten Fall sogar unmittelbare Wachstumseffekte auslösen.
Alesina erwähnt illustrativ den interessanten Fall Dänemarks in 1980er-Jahren. Das Land reagierte während Jahren mit expansiver Fiskalpolitik und hohen Defiziten auf die Schocks der 1970er-Jahre. Diese mit immer geringerem Erfolg betriebenen Versuche, die Folgen der Ölkrise durch kurzfristige keynesianische Stabilisierungspolitik zu bekämpfen, führten in Dänemark in eine Art Dauerkrise, die sich 1982 zuspitze. In diesem Jahr lag das dänische Haushaltsdefizit bei 11 und das Aussenhandelsdefizit bei mehr als 4 Prozent des Sozialprodukts; die Arbeitslosenquote stieg auf über 9 und die Inflationsrate auf über 10 Prozent. Die Regierung Jørgensen war am Ende.
Vor diesem Hintergrund bestanden die ersten Massnahmen der neu gewählten Regierung unter Poul Schlüter, dem ersten konservativen Premierminister Dänemarks der Nachkriegszeit, darin, eine Kopplung der dänischen Krone an die Deutsche Mark und ein fiskalisches Konsolidierungsprogramm durchzusetzen. Tatsächlich wuchs die dänische Wirtschaft daraufhin kräftig.
WAS DARAUS FOLGT
Das Beispiel Dänemark zeigt: Sparmassnahmen können das Vertrauen für Konsumenten und Investoren schaffen, das notwendig ist, um eine rasche wirtschaftliche Erholung in die Wege zu leiten. Dieses Beispiel stand dem Spitzenökonomen Alberto Alesina Pate bei der Formulierung seiner vielbeachteten Theorie der «nicht keynesianischen Wachstumseffekte».
Doch davon sieht man derzeit in den meisten westlichen Staaten wenig. Im Gegenteil, viele hochverschuldete Länder setzen auf noch mehr Ausgaben. Nicht Schulden sind dabei das primäre Problem, sondern die Ausgaben. Der nicht nachhaltig finanzierte Ausgabenüberhang ist die wahre Ursache des Vertrauensverlustes.
Probleme tauchen dann auf, wenn die Märkte nicht mehr an die Zahlungsfähigkeit oder Zahlungswilligkeit der Steuerbasis für das gegebene Ausgabenniveau glauben. Die Nebenwirkungen eines solchen Vertrauensverlusts sind jeweils beträchtlich: Einbruch von Konsum, Investitionen, Arbeitslosigkeit und, damit verbunden, Abwanderung von Humankapital.
Was also tun? Finanzpolitische Nachhaltigkeit bedeutet konkret also erstens: Man darf in entscheidenden Momenten keine Angst haben, Ausgaben zu kürzen. Das gilt auch für den Bundeshaushalt. Er hat in den letzten Jahren viel Fett angesetzt. Wichtiges von Wünschbarem gilt es bei den Staatsaufgaben wieder zu trennen.
Zweitens liegt das beste präventive Instrument in kluger Regelbindung. Der Fall der Schuldenbremse zeigt den Vorteil von Regeln klar – der Schweizer Staat muss mit dem Geld haushalten, das er einnimmt.
Drittens darf man nicht vergessen, dass es zusätzlich mehr Transparenz und eine bessere Informationsgrundlage braucht. Die Schuldenbremse bezieht sich heute nur auf den expliziten Teil der Staatsverschuldung und greift so nur in der regulären Staatsrechnung. Der weitaus grössere Teil der Verschuldung entsteht jedoch mittlerweile in den Sozialversicherungen ausserhalb des eigentlichen Bundesbudgets – allen voran bei der AHV.
