Ein Kartell? Insider Ludger Schuknecht im Interview zur Mindeststeuer der OECD.

Christoph A. Schaltegger: Herzlich Willkommen, Ludger Schuknecht! Schön, dass wir über Steuerwettbewerb, OECD-Mindeststeuer und internationale Finanzpolitik sprechen können. Die Schuldenstände erreichen ja, gemessen am Bruttoinlandsprodukt, nach der Coronakrise international Höchststände – höher als sie je in Friedenszeiten, sogar in Kriegszeiten, waren. Ist das aus Deiner Sicht eine unproblematische Verschuldungsanhäufung, weil das Verschuldungsinstrument in der Krise nun einmal genutzt und jetzt allmählich wieder abgebaut wird? Oder glaubst Du, dass das doch ein Problem ist? Braucht es hier Konsolidierungsanstrengungen besonderer Art?

Ludger Schuknecht: Ja, Christoph, vielen Dank! Das ist natürlich eine ganz wichtige Frage. Vor allem jetzt, gegen Ende, hoffentlich gegen Ende der Corona-Pandemie. Die Schuldenstände sind in den Industrieländern sowie in den Schwellen- und Entwicklungsländern, aber auch im Privatsektor auf neuen Rekordständen. Der IWF hat zuletzt in einer Studie gezeigt, dass die Verschuldung der Industrieländer heute mit im Durchschnitt 100 Prozent der jährlichen Wirtschaftskraft ungefähr auf demselben Niveau liegt wie direkt nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs. Mit dem Unterschied, dass damals die Länder mit hohem Wachstum dann sehr schnell aus diesen Schulden herausgewachsen sind. Dieses hohe Wachstum jedoch können wir in der Zukunft kaum erwarten. Insofern würde ich sagen: Die Lage ist angespannt.

Warum bleibt denn das wirtschaftliche Wachstum Deiner Meinung nach aus? Spielt uns da die demografische Alterung in vielen Industrieländern einen Streich?

Auf der Ausgabenseite des Staates haben wir zusätzliche Verpflichtungen aus der Bevölkerungsalterung – das spielt zweifellos eine grosse Rolle. Und das Gewicht in der Bevölkerungsverteilung hat sich in den letzten Jahrzehnten klar verschoben, was wir freilich erst jetzt richtig zu spüren bekommen: immer weniger Aktive treffen auf immer mehr Menschen, die aus dem Arbeitsleben ausgeschieden sind. Die Situation an den Finanzmärkten ist ebenfalls problematisch – auch wenn die Zentralbanken die Zinsen etwas anheben, bleibt das Zinsumfeld unwirtlich. Die Schuldenstände im Privatsektor sind entsprechend hoch, die Vermögenspreise sind ebenfalls hoch und damit auch das Risiko, dass wir uns in einer blasenartigen Situation mit Finanzmarktstabilitätsrisiken befinden. Das alles bedeutet, dass wir, was den Wachstumspfad angeht, in Zukunft kleinere Brötchen backen müssen. Wir könnten uns auch auf einem niedrigeren Wachstumspfad wiederfinden, wenn man bedenkt, dass wir verschiedene protektionistische Tendenzen haben, dass es viele Zombiefirmen gibt, dass viele Länder von «Renationalisation of Production» sprechen und die Lieferketten gestört sind. Sagen wir es so: Und das Ganze geschieht in einem geopolitisch ziemlich volatilen Umfeld.

Wen trifft dies härter – Industrie- oder Schwellenländer?

Ob diese Verschuldungssituation für Schwellen- und Entwicklungsländern die grössten Risiken birgt, wie oft behauptet wird, nun, da bin ich mir tatsächlich nicht so sicher. Ich frage mich vielmehr, ob nicht die Industrieländer noch gravierendere Probleme haben. Nicht nur, weil das Niveau der Schulden höher ist, sondern auch weil die Chance, da herauszuwachsen, so klein ist. Das heisst, die Frage ist, ob nicht gerade die Industrieländer diejenigen sind, die sich besonders, zumindest mittel- bis langfristig, um ihre Schuldentragfähigkeit Sorgen machen müssen. Und ob nicht diese Länder in einigen Jahren, wenn sich die demographische Problematik noch weiter verschärft und die Zinsen auch wieder steigen, sich in einer noch schwierigeren Situation befinden als heute.

Du hast die Ausgaben- und Einnahmenseite des Staates angesprochen. In Deinen Publikationen sprichst Du oft vom Problem der «sozialen Dominanz». Damit meinst Du, dass die Struktur der Staatsausgaben aus Deiner Sicht reformbedürftig ist. Was meinst Du genau mit dem Begriff der sozialen Dominanz?

Irgendwann gibt es einen Punkt, wo ein Staat keine weiteren Schulden mehr aufnehmen kann, wo er auch nicht weiter die Steuern erhöhen kann. Wenn die Regierung aber trotzdem die Sozialausgaben noch weiter erhöhen will, dann geht das auf Kosten der produktiven Staatsausgaben. Und wenn dann sozusagen höhere Sozialausgaben zu weniger produktiven Staatsausgaben an anderer Stelle führen und zu höherer Verschuldung und zu weniger Wachstum, dann habe ich das in einer Veröffentlichung einmal «soziale Dominanz» genannt. Das ist natürlich ein ironischer Begriff. Die Ironie liegt darin begründet, dass wir mit einer Sache, mit der wir eigentlich gute Absichten verbinden, nämlich für soziale Sicherheit zu sorgen, unter Umständen genau das Gegenteil erreichen. Denn die soziale Dominanz führt uns in eine makroökonomische Situation, die die Wirtschaft destabilisiert und damit für die Bürger in der langen Frist mehr Unsicherheiten schafft anstatt weniger. Bei einigen europäischen Ländern ist das Risiko gross, dass sie in diese Falle geraten.

Wie gross ist denn die Gefahr der sozialen Dominanz?

Ganz allgemein kann man sagen: In den Ländern mit grossem Staatssektor sind die Sozialausgaben sehr dominant. In den letzten Jahrzehnten sind sie eigentlich überall in den Industrieländern stark gewachsen, aber eben besonders stark auch in den Ländern, die schon grosse Staatssektoren hatten. Den wenigsten ist bewusst, dass es mit Blick auf die Staatsquoten, also dem Anteil der Staatsausgaben am Volkseinkommen, sehr grosse Unterschied bei den Industrieländern gibt. Das Verhältnis beträgt 2 zu 1. Wir haben eine kleinere Gruppe von Industrieländern wie Irland, Schweiz oder Singapur, deren Staatsausgaben liegen in der Spanne zwischen 20 bis 35 Prozent. Und dann haben wir eine Gruppe von Industrieländern wie Frankreich und Italien, am Rande liegt vielleicht Deutschland, die lagen vor Corona zwischen 45 und 55 Prozent. Durch die Coronakrise stiegen die Quoten deutlich über 50 bis über 60 Prozent an.

Gut, wenn wir jetzt einmal von der Ausgabenseite weggehen und uns der Einnahmeseite des Staates zuwenden. Die OECD, eine Organisation, die Du auch gut kennst, hat sich seit Jahren des Steuerwettbewerbs angenommen. Sie will den Steuerwettbewerb vor allem für Unternehmen durch verschiedene Initiativen einschränken, um Tiefsteuerpraktiken einzelner Länder zu brandmarken. Letztendlich führt das zu einer relativ starken Harmonisierung der internationalen Steuerpolitik. Damit sinken auf der anderen Seite die Möglichkeiten aller Staaten, die Anwendung und Festsetzung ihrer Steuern selbst zu bestimmen. Glaubst Du, dass die OECD hier die richtigen Prioritäten setzt, wenn sie so stark auf die Körperschaftssteuer geht?

Körperschaftssteuern sind deshalb in der Diskussion, weil es Länder gibt, in denen es eigentlich gar keine Körperschaftsteuer gibt und die versuchen, über diesen Weg Ansiedlungen von Unternehmen in ihre Jurisdiktion zu bringen. Die Auswirkungen sind klar: jene Länder, aus denen Firmen wegziehen, verlieren Steuersubstrat; und jene Länder, in die sie ziehen, profitieren auf anderen Wegen davon – zum Beispiel durch die Schaffung neuer Arbeitsplätze, die wiederum neue Einkommenssteuern einbringen.

Wirkt der Steuerwettbewerb also nicht belebend?

Es gibt eine breite Literatur dazu, in der Argumente für und gegen den Steuerwettbewerb vorgetragen werden. Ich bin eigentlich ein grosser Freund von Steuerwettbewerb, weil er, fair durchgeführt, allen dient: den Staaten, den Firmen, den Konsumenten. Aber aus zwei Gründen denke ich, dass es schon ein Argument dafür gibt, diese Null-Besteuerung nicht nur als ökonomisch fragwürdig zu betrachten, sondern auch als ein gesellschaftliches Problem.

Welche zwei Gründe meinst Du?

Alle Länder müssen für die Leistungen, die sie gegenüber ihren Bürgern erbringen, auch eine Besteuerungsbasis haben. Alle Länder bieten Firmen, die bei ihnen ansässig sind oder die bei ihnen Handel treiben, bestimmte Leistungen an. Und entsprechend denke ich, dass es schon gerechtfertigt ist zu fordern: Alle Länder sollten auch eine gewisse Körperschaftssteuer nehmen. So wie fast alle Länder dieser Erde auch eine Einkommens-, Mehrwert-, oder Umsatzsteuer kennen. Nur ist das Kapital, das Unternehmenskapital, sehr viel mobiler als die Arbeitnehmer mit ihren Löhnen. Daraus haben einige Länder eine Art Geschäftsmodell entwickelt, sich auf Kosten anderer Staaten über ultraniedrige Steuern zu bereichern. Dies hat zu manchen gesellschaftlichen Diskussionen geführt, die das ganze Modell der Marktwirtschaft unter Druck bringen. Und das ist brandgefährlich. Daher meine ich eben – es ist wichtig, auch Unternehmen zu besteuern, weil sie Leistungen des Staates in Anspruch zu nehmen. Und es ist wichtig, die gesellschaftliche Akzeptanz der Marktwirtschaft zu erhalten, indem eine nachvollziehbare Steuerpolitik praktiziert wird.

Marktwirtschaft und Mindeststeuer: Passt das zusammen?

Ja, klar, wenn meine beiden eben genannten Bedingungen erfüllt sind. Aber natürlich heisst das nicht, dass die Mindeststeuer beliebig hoch sein kann – sie muss niedrig sein. Sie muss ein Minimum garantieren. Ich finde es also durchaus richtig, dass in dem Land, in dem ein Unternehmen ansässig ist, auch eine gewisse Steuerbelastung anfallen sollte und da setzt die OECD richtigerweise an. Die Probleme treten da auf, wo sich die Frage stellt, welchen konkreten Steuersatz man eigentlich anwendet und wie viele Ausnahmen es geben sollte? Wie schafft man es, eine Mindestbesteuerung auf einer Basis festzulegen, die einigermassen über alle Länder vergleichbar ist? Da hat die OECD-Lösung, die sich jetzt anbahnt, bei einigen Beobachtern zu Kritik geführt, weil der Steuersatz von 15 Prozent, auf den man sich geeinigt hat, relativ hoch ist.

Und gleichzeitig hat man damit das Tor weit für einen unfairen Subventionswettlauf geöffnet.

Ich sehe die Gefahr, dass sich manche Staaten darin überbieten werden, Ausnahmetatbestände zu schaffen, sogenannte «carve outs». Über die Leistungsseite, also über Subventionen der Staaten, wird der Steuerwettbewerb ebenfalls elegant ausgehebelt. Der gefürchtete «race to the bottom», den man ja verhindern wollte, könnte damit nur verlagert werden: Aus Tiefsteuerpolitik wird Höchstsubventionspolitik.

Was bedeutet das für die Schwellenländer?

Während die Schwellen- und Entwicklungsländer, die bisher vielleicht niedrige Steuersätze hatten, jetzt einen höheren Steuersatz in Kauf nehmen müssen, können diese Länder auf der Leistungsseite nicht in diesen Wettlauf um Subventionen eintreten. Denn dafür haben sie keine Staatseinnahmen vorgesehen. Da gibt es Stimmen, die sagen, hier ginge es um eine Kartellierung und Verhinderung von Steuerwettbewerb, die auf Kosten der Schwellenländer durchgesetzt werde.

Die OECD als Steuerkartell?

Das Risiko gibt es schon, ja. Für mich kommt noch hinzu, dass ich mich frage, ob man hier nicht eine Schlacht von Gestern schlägt. In dem Sinne, dass sich der Wettbewerb der fortschrittlichen und reichsten Länder nicht um das Kapital für die Fabriken dreht, sondern um die Köpfe, die bei ihnen arbeiten, also der «Competition over Bricks» gegen den «Competition over Brains». Für ein Land wie Singapur, das bisher sehr niedrige Körperschaftssteuern hat, oder für die Schweiz ist es viel wichtiger, dass die Einkommenssteuersätze wettbewerbsfähig bleiben, damit sie die Menschen, die kreativen Köpfe anziehen können. Man könnte ja die Einkommenssteuern senken und die gerade in der Schweiz ziemlich stolze Progression brechen. Dann kann man auch mit einer höheren Körperschaftssteuer ganz gut leben. Und ich denke, eine solche Verschiebung wäre auch gesellschaftlich akzeptabel.

Bleiben wir noch kurz beim Begriff «Steuerkartell». Steuerpolitik in der ganzen Geschichte, beispielsweise im amerikanischen Unabhängigkeitskrieg, war geprägt von dem Motto: «No taxation without representation». Wenn jetzt die Steuersätze und auch die Steuerbasis von einem Board von internationalen Rechnungslegungsexperten bestimmt und das dann von einer internationalen Organisation auf die einzelnen Mitgliedsstaaten übergestülpt wird, haben wir da nicht mittelfristig ein demokratisches Legitimationsproblem?

Unter Umständen schon. Es kommt darauf an, wie komplex die Reform wird, wie die Governance mit Soft-Law und den Verwaltungsmechanismen ausgestaltet sein wird, und ob das dann zeitkonsistent ist. Wenn einzelne Länder nach der Reform feststellen, dass sie doch Verlierer sind, dann werden sie natürlich nachverhandeln oder wieder austreten. Wie dauerhaft und stabil die Mindeststeuer sein wird, bleibt abzuwarten.

Und die Legitimität?

Die Legitimität der Steuer ist eine andere Frage. Manche Länder werden vielleicht sagen, der Satz sei noch zu niedrig, und werden ebenfalls versuchen, nachzuverhandeln. Daher kommt eine gewisse Gerechtigkeitsfrage ins Spiel. Wer wird diese damit fast zwingend verbundenen Spielräume der Subventionen und Vergünstigungen am besten ausnutzen können? Das werden doch die grossen Firmen sein, die mit einer Heerschar von Rechtsanwälten versuchen, diese internationale Gerichtsbarkeit oder Verwaltung quasi zu beeinflussen. Diejenigen, die gar nicht die Kapazitäten besitzen, gegen solche Heerscharen von Rechtsanwälten anzukommen, vor allem kleinere Länder und kleinere Firmen, werden da eher das Nachsehen haben. Man könnte sagen, die Lösung der einen Gerechtigkeitsfrage führt gleich zur nächsten. Das ist ja auch immer ein Einwand der politischen Ökonomie gegen eine solche Art internationaler Regelung. Dass die Regulierung zum Einfallstor des Lobbyismus wird, den nur bestimmte Spieler am Markt ausnutzen können. Tatsächlich frage ich mich, wie schnell und wie wirksam und mit welchen Effekten das dann kommen wird. Wenn am Ende sogar festgestellt werden sollte, dass bei den Einnahmen mässig bis nicht viel herumkommt, dann würde das das Risiko erhöhen, dass solche Vereinbarungen nicht lange wirksam sind.

Okay, eine letzte Frage: Was sollte die Schweiz nun tun?

Was sich durch diese Anhebung der Körperschaftssteuer oder der Unternehmenssteuer an Gestaltungsspielräumen ergeben, die es ermöglichen, andere Belastungen von Unternehmen zurückzuführen, ist die eine Frage. Ob man die Subventionen erhöht oder andere Belastungen senkt, also kompensatorische Maßnahmen ergreift, wo sie Sinn machen, muss man sich sicherlich überlegen. Wenn das eine Gelegenheit ist, um zu der alten Weisheit zu gelangen, dass man lieber eine breite Steuerbasis mit einem relativ niedrigen Satz besteuern sollte als eine kleine Basis mit einem hohen Steuersatz, dann wäre das schon mal nicht schlecht.

Also, wie schon angetönt, ein stärkerer Fokus auf die personenbezogenen Steuern?

Ich würde hier wieder auf die Gegenüberstellung von «Bricks vs. Brains» zurückkommen. Man muss sich überlegen, wie man als Standort attraktiv bleibt, auch wenn man keinen steuerlichen (vor allem unternehmenssteuerlichen) Standortvorteil mehr hat. Ganz platt gesagt: Man muss als Standort attraktiv für Menschen, für kreative Köpfe sein. Das ist das Modell der Zukunft. Das wird die grosse Herausforderung für die westlichen Industrieländer allgemein sein, auch im Wettbewerb mit Asien. Die Schweiz ist da, glaube ich, relativ gut aufgestellt, weil sie mit relativ niedrigen Steuern und niedrigen Staatsausgaben eine hohe Lebensqualität bieten kann und hochwertige staatliche Leistungen bereitstellt. Da haben andere europäische Länder ganz andere Probleme. Für die werden die Herausforderungen der Zukunft wesentlich grösser sein.

Zur Person: PD Dr. Ludger Schuknecht ist Vize-Präsident der Asiatischen Infrastrukturinvestmentbank (AIIB). Bevor er im August 2021 zur AIIB kam, hatte er wichtige Führungspositionen auf nationaler und internationaler Ebene inne. Zuletzt war er Gastprofessor an der Lee Kuan Yew School of Public Policy in Singapur. Davor war er stellvertretender Generalsekretär der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und zuvor Chefvolkswirt und Abteilungsleiter des Bundesfinanzministeriums in Deutschland. Er verfügt über umfangreiche Erfahrungen in der Zusammenarbeit mit internationalen Finanzinstitutionen, darunter dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Welthandelsorganisation (WTO). Er fungierte auch als Chefunterhändler für Deutschland bei der Gründung der AIIB, was ihn zu einem der Architekten der AIIB und einem der Verfasser ihrer Satzung machte. Darüber hinaus war Schuknecht Ko-Vorsitzender der Arbeitsgruppe für Infrastrukturinvestitionen der G20. Er hat einen Bachelor in Wirtschaftswissenschaften an der Ludwig-Maximilians-Universität München, einen Master in Wirtschaftswissenschaften an der George Mason University und einen Doktortitel sowie eine Habilitation in Wirtschaftswissenschaften an der Universität Konstanz.

Die in diesem Interview geäusserten Ansichten entsprechen der persönlichen Einschätzung von Dr. Ludger Schuknecht.