WORUM ES GEHT
«Arbeit dehnt sich in genau dem Mass aus, wie Zeit für ihre Erledigung zur Verfügung steht.» Dies ist einer der markanten Sätze des britischen Historikers Cyrill Northcote Parkinson. Er hat ihn in den 1950er Jahren geprägt, um das von ihm erforschte Bürokratiewachstum zu beschreiben.
Durch seine Darstellungen von Bürokratien, die scheinbar ohne nachvollziehbaren Grund unaufhaltsam wachsen, wurde Parkinson weltberühmt. Seinem bekanntesten Werk «Parkinson's Law or The Rising Pyramid» entstammt die «Seeverkehrsstatistik», die das Verwaltungswachstum in der Royal Navy illustriert.
Auch die Volkswirtschaftslehre befasst sich mit dem Staat und seinem Eigenleben. So haben die Ökonomen William Niskanen und Anthony Downs Anfangs der 1970er Jahre argumentiert, dass man sich von der romantischen Vorstellung des deutschen Soziologen Max Weber lösen müsse, die Bürokratie sei die «treue Erfüllungsgehilfin», die die Vorstellungen der Bürger effizient und uneigennützig umsetze. Völlig zu Recht. Denn auch Bürokratien streben nach Grösse, Macht und Einfluss.
WARUM ES ZÄHLT
Im Ergebnis decken sich die Leistungen der öffentlichen Verwaltung oft nicht mit den gesellschaftlichen Vorstellungen. Es entsteht – und besteht – eine Diskrepanz zwischen den Zielen der Bürger und den Resultaten bürokratischen Handelns. Es ist das Verdienst der Politischen Ökonomie und damit auch des Schweizer Ökonomen Bruno S. Frey, diese Mechanismen theoretisch beschrieben zu haben.
Die Bürokratietheorie gilt zwar für alle grossen Organisationen – sei es in grossen Firmen im privaten Markt oder im Staat. Im Falle der staatlichen Bürokratie kommt allerdings erschwerend hinzu, dass kaum Wettbewerbsdruck und Vergleichsmassstäbe existieren, mithin also der Effizienzdruck aus der Privatwirtschaft fehlt.
Was also sagt die Realität zur Theorie? Wer den staatlichen Fussabdruck messen will, muss sich auf eine Mischung aus Sisyphos- und Detektivarbeit einlassen. Das liegt daran, dass die Abgrenzung zwischen Staat und Privat je länger desto weniger eindeutig gezogen wird. Dies gilt auch und gerade für die Schweiz – die New Public Management-Reformen in den 1990er Jahren haben die Situation noch unübersichtlicher gemacht, als sie ohnehin schon war.
De facto leben alle westlichen Staaten in Mischwirtschaften, halb staatlich, halb privat. Staatliche Akteure «wildern» ohne Hemmungen in privaten Märkten, und private Akteure lobbyieren geschickt für staatlichen Schutz und Beihilfen. Dass die Kernverwaltung bei Bund, Kantonen und Gemeinden zum Staat zählen, ist zwar eindeutig. Wie verhält es sich aber bei Spitälern, SBB, Post, Swisscom, BKW, Alpiq, Axpo oder den Kantonalbanken? Und warum waren vieler dieser Betriebe früher im Bereich der öffentlichen Verwaltung klassifiziert und heute nicht mehr, ohne dass der Steuerzahler auf sein Haftungsrisiko der «impliziten» Staatsgarantie verzichten dürfte?
Zu all den Fragen gibt es keine eindeutigen und über die Jahre konsistenten Antworten. Die Statistiken sind also notwendigerweise verzerrt. Transparenz zum staatlichen Fussabdruck ist angesichts der Ausgangslage umso wichtiger – allerdings auch umso schwieriger zu erreichen.
DIE EVIDENZ
Deshalb habe ich mich zusammen mit meinem Mitarbeiter Marco Portmann in Detektivmanier auf die Spurensuche gemacht. Unsere Studie erscheint in den nächsten Tagen. Ich fokussiere in diesem Impuls auf das Verwaltungswachstum.
Wie in der folgenden Graifk ersichtlitch ist, liegt die Schweiz mit 6’082 Franken je Einwohner im Jahr 2019 kaufkraftbereinigt im europäischen Mittelfeld. Die Schweiz gibt 7.3 Prozent des Bruttoinlandprodukts (BIP) für Staatsbedienstete aus. Von 1995 bis 2019 sind die Ausgaben für Verwaltungspersonal in der Schweiz pro Kopf um 88 Prozent gestiegen. Das spricht nicht dafür, dass die Schweiz in den letzten 25 Jahren besondere Effizienzpotenziale in der öffentlichen Verwaltung genutzt hätte.
Auf welcher Staatsebene ist das Ausgabenwachstum am höchsten? Am höchsten fällt das Wachstum beim Bund aus mit 2.8 Prozent jährlich ab 2008, gefolgt von den Kantonen (2.4 Prozent) und Gemeinden (1.6 Prozent). Es gibt aber grosse kantonale Unterschiede. In Basel-Stadt wird mit 8’528 Franken und in Genf mit 8’767 Franken je Einwohner am meisten für die Kantons- und Gemeindebediensteten ausgegeben; im Aargau sind es gerade einmal 3’419 Franken. Bleiben die aktuellen Wachstumsraten bestehen, steigen die Disparitäten weiter an. Ein Drittel der öffentlichen Beschäftigung entfällt auf staatliche und staatsnahe Unternehmen.
WAS DARAUS FOLGT
Wir können nüchtern festhalten: Die staatlichen Verwaltungsausgaben und das Beschäftigungsvolumen beim Staat und den staatsnahen Unternehmen sind alles andere als gering. Es ist wohl an der Zeit, unser Selbstbild eines unbürokratischen Musterschülers zu revidieren: Das Parkinson’sche Gesetz gilt auch bei uns.
Sowohl Ausgaben als auch Beschäftigung wachsen beständig. Betrachtet man kaufkraftbereinigte Verwaltungsausgaben pro Einwohner, ist die Schweiz nicht Musterschülerin, sondern bloss europäisches Mittelmass. Die Verwaltungen von Bund, Kantonen und Gemeinden wachsen unter anderem stark im Bereich der allgemeinen Verwaltungsausgaben. Gerade diese Ausgabenkategorie wurde jüngst wieder als wirtschaftswachstumshemmend identifiziert. Zum Beschäftigungswachstum tragen aber auch die staatsnahen Unternehmen und Institute des öffentlichen Rechts bei.
Die Personalausgaben und der Akademikeranteil wuchsen beim Bund am stärksten, während die Kantone und Gemeinden die Beschäftigung am stärksten erhöhten. Dieses Muster ist konsistent mit einem fortschreitenden Vollzugsföderalismus, im Zuge dessen der Bund die Richtung vorgibt und die Kantone ausführen. Es gibt erklärungsbedürftige Lohnungleichheiten zwischen Staat und Privatwirtschaft. Insbesondere die Löhne beim Bund sind vergleichsweise hoch. Diese Differenzen sind aus Bildungs- und Arbeitsmarktperspektive nicht unproblematisch und sollten näher untersucht werden.
Darum, versprochen: Fortsetzung folgt.
