WORUM ES GEHT
Im Weltkriegssommer 1915 stimmten an der Urne rekordhohe 94.3 Prozent der Bürger zu, eine einmalige eidgenössische Kriegssteuer zu erheben – die erste Einkommenssteuer des Bundes. Was als einmalig gedacht war, blieb seither dauerhaft bestehen. Ebenfalls heute noch bestehend ist das damals festgelegte Verbundsystem zwischen Bund und Kantonen. Da der Erhebungsaufwand durch die Kantone zu tragen war, überliess ihnen der Bund im Gegenzug ein Fünftel des Bruttoertrags. Der Kantonsanteil an der Einkommenssteuer des Bundes und damit die Basis des Finanzausgleichs war geboren. Und beide zeigten ein erstaunliches Beharrungsvermögen in jeder neuen Finanzordnung seit Einführung der Kriegssteuer. 1959 wurde der Finanzausgleich auf eine eigene gesetzliche Grundlage gestellt, und seit 2008 ist er sogar unabhängig vom Kantonsanteil.
WARUM ES ZÄHLT
Warum sind die Finanzausgleichszahlungen des Bundes an die Kantone nicht nur aus Verteilungssicht von Bedeutung? Eine Antwort darauf lieferte der amerikanische Finanzwissenschafter Edward Gramlich Ende der 1960er Jahre. Gramlich zeigte als erster, was Finanztransfers bewirken: Die Zahlungen aus Washington an die Bundesstaaten lassen deren Staatsausgaben weit stärker ansteigen, als dies bei einer entsprechenden Ausweitung der eigenen Steuerbasis der Fall gewesen wäre. In einer Diskussion mit Gramlich prägte der US-Ökonom Arthur Okun für dieses Phänomen den Begriff «Flypaper-Effect»: Geschenktes Geld bleibt dort kleben, wo es hinfliegt.
Geld ist eben nicht gleich Geld. Die damit ausgelösten Anreize sind entscheidend. Und auf die Schweiz bezogen heisst das: Die durch den Finanzausgleich verursachten «moralischen Risiken» sind ein ernstzunehmendes Problem. Denn es geht dabei – pointiert ausgedrückt – um den verantwortungslosen Umgang, also um die Verschwendung von öffentlichen Mitteln.
Klar, ohne Finanzausgleich geht es im Steuerföderalismus kaum. Dieser bezweckt, die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit zwischen den Kantonen auszugleichen. Aufgrund der kantonalen Steuerhoheit beruht der Finanzausgleich auf dem fiskalisch ausschöpfbaren Steuerpotenzial der Kantone (Ressourcenpotenzial) und nicht auf den effektiven Steuererträgen. Kantone mit einem überdurchschnittlichen Ressourcenpotenzial gelten als ressourcenstark (Geberkantone) und leisten einen Finanzausgleichsbeitrag. Kantone mit einem Indexwert von weniger als 100 gelten als ressourcenschwach (Nehmerkantone) und erhalten Finanztransfers. Das alles ist weitgehend unbestritten. Der Teufel steckt allerdings im Detail – in der Frage, wie der Transfer von reich zu arm genau vorgenommen wird.
Die Geberkantone liefern einen fixen Teil des über dem Durchschnitt liegenden Ressourcenpotenzials ab (proportionale Abschöpfung). Die Ausgleichszahlungen an die schwachen Nehmerkantone werden hingegen progressiv vorgenommen: je schwächer der Kanton, desto mehr erhält er, nicht nur absolut, sondern auch relativ. Mit abnehmendem Indexwert erhöht sich also der Ausgleich pro Kopf. Angestrebt wird, dass die schwächsten Kantone möglichst stark profitieren.
DIE EVIDENZ
Abbildung 1 zeigt die Stellung der Kantone im Ressourcenindex vor und nach Finanzausgleich für das Jahr 2022. Schon auf den ersten Blick lässt sich erkennen:
Die finanzschwachen Kantone erhalten überproportionale Zuschüsse, sodass alle über die gleichen Ressourcen verfügen – dies lässt problematische Anreize erahnen.
Für die Anreizwirkung des Finanzausgleichs sind zwei Grössen von Bedeutung. Zuerst die sogenannten Grenzabschöpfungsquoten (GAQ). Was kompliziert klingt, ist eigentlich ganz einfach: Die GAQ zeigen, um wie viel die Transferzahlungen an einen Empfängerkanton gekürzt werden, respektive um wie viel sich die Beitragszahlung eines Geberkantons erhöht, wenn die Finanzkraft des Kantons wächst. Warum ist das wichtig? Weil sich im schlechten Fall eine Verbesserung der Finanzkraft eines Kantons nicht lohnt – er verliert netto.
Schauen wir genauer hin. Wie Abbildung 1 zeigt, stecken die Nehmerkantone tatsächlich in einer Art Sackgasse: Die Erhöhung der Ressourcenstärke wird mit einer hohen Entzugsrate beim Finanzausgleich bestraft. Das hat Bedeutung für die Möglichkeiten der eigenen Steuerpolitik, denn die GAQ definieren zweitens den Deckungsbeitrag (Margen) für den einzelnen Kanton bei gegebener Steuerbelastung. Sind die Margen negativ, bedeutet dies, dass der entsprechende Kanton mit jedem Zuzug von Steuerpotenzial Geld verliert. Den Verlust muss er durch höhere Steuern anderswo oder durch eine Senkung der Ausgaben kompensieren.
Kurz: Im aktuellen System des Finanzausgleichs haben die Nehmerkantone kaum Anreize für ein attraktives Steuerregime, weil ihnen die hohen GAQ einen Strich durch die Rechnung machen. Die Nehmerkantone sitzen also in der Finanzausgleichsfalle. Dies im Gegensatz zu den Geberkantonen, die mehr Spielraum in der Steuerpolitik besitzen.
Trotz dieser schlechten Ausgangslage gibt es Kantone, die sich vom Tropf des Finanzausgleichs lösen. Und dies durchaus mit Erfolg. Der Kanton Obwalden gehörte kurz nach der Jahrtausendwende zu den finanzschwächsten Kantonen in der Schweiz. Mit einer eindrücklichen Steuerstrategie schaffte er die Trendwende. Gut 15 Jahre später gehört der Kanton sogar zu den Geberkantonen. Heute profitiert Obwalden nicht nur vom zugezogenen Steuersubstrat, sondern auch von attraktiven GAQ, die ihm positive Margen auch bei tiefer Steuerbelastung erlauben.
Noch eindrücklicher ist der Fall des Kantons Luzern. Als bevölkerungsreicher Kanton war die Ausgangslage ungleich schwieriger als in Obwalden. Vor 10 Jahren gehörte dieser Kanton ebenfalls zu den finanzschwächeren in der Schweiz. Die GAQ mit fast 20% (siehe Grafik 2) machten eine attraktive Steuerpolitik eigentlich unmöglich. Trotzdem: Mitte der Nullerjahre entschied sich Luzern für eine äusserst mutige Steuerstrategie. Viel Kritik und Häme musste die Regierung dafür einstecken. Doch gut 10 Jahre später hat es Luzern geschafft. Seit 2020 verzeichnet Luzern positive Margen beim Zuzug neuer Personen und Firmen. Eindrücklich: die Investition in den Standort Luzern über eine markante Steuersenkung zahlt sich aus.
WAS DARAUS FOLGT
Was lehren uns diese beiden Beispiele? Die Schweiz ist ein föderalistisches Land und lebt von der Vielfalt in der Einheit. Steuerwettbewerb gehört zur Schweiz. Er ist das Instrument der abgelegenen und weniger attraktiven Kantone, um sich auch gegen die urbanen Zentren behaupten zu können. Dass dieses Instrument lebhaft genutzt wird, zeigen die teilweise grossen Verschiebungen in der Finanzkraft der Kantone über die Zeit. Während die einen aufsteigen, steigen andere ab.
Damit der Steuerwettbewerb nicht zu allzu grossen Ungleichheiten führt, nimmt der Finanzausgleich eine Korrektur vor. Die aktuelle Ausgestaltung krankt allerdings daran, dass ausgerechnet die finanzschwachen Kantone kaum Anreize haben, sich attraktiv zu positionieren. Es bestehen ausgesprochen klebrige Finanzausgleichsfallen, die die trägen Kantone belohnen. Die Mittel aus dem Finanzausgleich werden weitgehend verfrühstückt und nicht zur Stärkung des Kantons eingesetzt.
Trotzdem gibt es Kantone wie Obwalden oder Luzern, die den beschwerlichen Weg aus der klebrigen Abhängigkeit gewagt haben und damit erfolgreich sind. Das ist nicht nur eine gute Nachricht für die betroffenen Kantone, sondern auch für alle anderen. Erstens für die Nehmerkantone, die nun mehr vom Ausgleichstopf erhalten. Zweitens langfristig für die Geberkantone, weil die Ungleichheiten sinken und damit auch die Umverteilungssumme.
Die Daten liegen auf dem Tisch. Es ist nun Aufgabe der Politik, sich der bestehenden Anreizprobleme in der steuerföderalistischen Schweiz anzunehmen und den an sich sehr sinnvollen Finanzausgleich zu reformieren.
Von Prof. Dr. Christoph A. Schaltegger, Direktor des IWP.
