Die Medien berichten intensiv über die bevorstehende Defizitperiode im Bundeshaushalt. Welche Erinnerungen werden da bei Ihnen wach?
Meine Erinnerung ist zweideutig. Einerseits empfinde ich Erleichterung über die Medienarbeit, denn diese bewirkt öffentliches Problembewusstsein. Ohne solche Awareness fehlt vielfach der Wille zur Bewältigung der Defizitperiode. Anderseits weiss ich, was uns in der Finanzpolitik in den kommenden Jahren an Mühsal und Hürden bevorsteht und wie wichtig es ist, dass die Medien nach Fakten und weniger nach Empfindungen oder Vorurteilen arbeiten.
Sie haben als Bundesrat reiche Erfahrung mit Haushaltdefiziten gesammelt. Welche zentrale Lehre haben Sie aus dieser Zeit gezogen?
Die zentrale Lehre besteht im Vorrang der Führung durch das Gremium Bundesrat. Budgets und besonders Entlastungsprogramme müssen zuerst intern abgestimmt und durch griffige Kriterien und Wachstumsquoten vorbereitet werden. Bei der Vorbereitung können exponierte oder betroffene Parteien und Organe konsultiert werden. Die wichtigste Maxime besteht dabei in der Gleichbehandlung der Departemente und ihrer Aufgaben.
Unter Ihrer Führung wurde 2010 die sogenannte Ergänzungsregel zur Schuldenbremse eingeführt. Können Sie uns erklären, worum es sich dabei handelt und warum diese Regel notwendig war?
Mit der Ergänzungsregel wurde die Pflicht zum Ausgleich auf den ausserordentlichen Haushalt ausgeweitet. Konkret beschloss das Parlament im Jahr 2009, ausserordentliche Ausgaben einem neu geschaffenen Amortisationskonto zuzuführen. Dieses Konto besteht ausserhalb der Staatsrechnung, doch wird es im Sinne der Schuldenbremse über mehrere Rechnungsjahre ausgeglichen. Besondere Ausgabenbedürfnisse bei schweren Rezessionen, Naturkatastrophen und kriegerischen Ereignissen sind der Ergänzungsregel unterworfen.
Welche langfristigen Effekte hat die Schuldenbremse aus Ihrer Sicht auf die Schweizer Wirtschaft gehabt?
Die Schuldenbremse dient dank ihrer Verlässlichkeit der Wirtschaft als Kompass. Sie stellt – zusammen mit der Politik der Nationalbank – einen der Stabilitätsfaktoren für Binnenwirtschaft und Export dar. Die Industrie investiert in unsicherem Umfeld nur zögernd oder gar andernorts.
«Die Schuldenbremse dient dank ihrer Verlässlichkeit der Wirtschaft als Kompass.»
Es gab und gibt mehrere weitere Effekte. Die Steuerpolitik entwickelte sich moderat, da der Schwerpunkt vorrangig auf der Drosselung des Ausgabenwachstums lag, anstatt auf der Erhöhung der Einnahmen. Sodann wurden die Staatsausgaben für Investitionen und Konsum des Bundes quasi berechenbar. Auch stützte die Schuldenbremse die Bonität des Bundes und damit die Kredit- und Anleihefähigkeit. Und schliesslich ermöglicht die Schuldenbremse künftigen Generationen nötige politische Handlungsfreiheiten.
Häufig wird kritisiert, dass die Schuldenbremse den Spielraum der Politik zu stark einschränke – ist dem so?
Entgegen verbreiterten Meinungen ist die Schuldenbremse kein starres Regelwerk, sondern ein durchaus flexibles Instrument. Der Prozess beginnt mit einer Schätzung der Einnahmen, die an die erwartete wirtschaftliche Entwicklung angepasst wird. Dann werden gesetzlich vorgeschriebene Ausgaben priorisiert und den grossen Aufgabenbereichen des Bundes Wachstumsquoten zugewiesen. Darüber hinaus werden Sonderfonds wie der Bahninfrastruktur-Fonds (BIF) teilweise durch Steuereinnahmen wie Mehrwertsteuer, Mineralölsteuer und LSVA finanziert.
Wie haben Sie es geschafft, in Krisenzeiten die Balance zwischen Sparmassnahmen und notwendigen Investitionen zu finden?
Als sich im Jahr 2008 nach der Bankenkrise eine Konjunkturbaisse abzeichnete, beschlossen Bundesrat und Parlament ein mehrstufiges sogenanntes Stabilisierungsprogramm im Umfang von 1,2 Mrd. Franken. Es handelte sich um die Bewilligung von rasch umsetzbaren und wirksamen Massnahmen mit dem Ziel, die Konjunktur zu unterstützen. Bereits im Jahr 2010 konnte das Programm als erfüllt gewürdigt werden. Staats- und Steuerquote entwickelten sich konstant. Das BIP-Wachstum erhöhte sich auf 2,6%. Die Ausgaben für das Programm wurden ordentlich über das Ausgleichskonto der Schuldenbremse verbucht.
Was entgegnen Sie Kritikern, die behaupten, dass die Schuldenbremse die Schulden abbaut statt sie zu stabilisieren?
Eine etwas strikte Antwort lautet: Einnahmen und Ausgaben sind auf Dauer im Gleichgewicht zu halten. So schreibt es der Verfassungsartikel zur Schuldenbremse vor. Wenn also zwischen Budget und Staatsrechnung Symmetrie herrscht, dann werden die Schulden nicht abgebaut, sondern stabilisiert. Im Zeitablauf gab es immer wieder Phasen unerwartet reichhaltiger Einnahmen zum Beispiel aus Sonderquellen, aber auch ungeplant grosser Ausgaben zum Beispiel infolge von Konjunkturdellen oder etwa der Pandemie. Zudem ist bekannt, dass gewisse Einnahmen wie die Verrechnungssteuer schwer budgetierbar sind. Die Schuldenbremse verhindert durch ihren zyklischen Verlauf unbedachte finanzpolitische Entscheide und Schnellschüsse.
«Eine etwas strikte Antwort lautet: Einnahmen und Ausgaben sind auf Dauer im Gleichgewicht zu halten.»
Dann verhindert die Schuldenbremse gar einen Schuldenabbau?
Natürlich nicht. Zum Beispiel wurden die Einnahmen aus dem Verkauf von Goldreserven der SNB im Jahr 2005 dem Parlament zum ausserbudgetären Entscheid unterbreitet und dabei teilweise zum Schuldenabbau eingesetzt. Dass derartige Einnahmen und Überschüsse zur Schuldentilgung verwendet werden, ist finanzpolitisch vernünftig. Schulden sind Hypotheken für die Zukunft und Zinslasten in der Gegenwart. Nach Einführung der Schuldenbremse 2005 betrugen die Schulden des Bundes noch 130 Mrd. Franken. Sie sind nach einem Abbau bis zum heutigen Tag stets in der Grössenordnung über 100 Mrd. Franken geblieben. Ein Schuldenabbau findet derzeit nicht statt. Im Gegenteil steht der Bund ohne Gegensteuer vor einem anwachsenden Schuldenberg.
Sehen Sie die Notwendigkeit, die bestehenden fiskalpolitischen Instrumente der Schweiz weiterzuentwickeln oder anzupassen?
Im Grossen und Ganzen ist die Schweiz fiskalpolitisch gut aufgestellt. Die Steuerbemessungsgrundlage (Steuerpflicht) und die Steuerbasis (Steuertatbestände) stimmen. Auf den drei Ebenen Bund, Kantone, Gemeinden gibt es zusammen 40 verschiedene Steuern, was die Steuerlasten unterhalb der einnahmenstarken Einkommens- sowie der Mehrwertsteuer austariert. Es herrscht zudem Steuerwettbewerb zwischen den Kantonen.
Also gibt es keinen Handlungsbedarf?
Freilich wäre der Einheitssatz bei der Mehrwertsteuer im Sinne von Zielen wie Effizienz, Ergiebigkeit, Gerechtigkeit erwünscht. Der Auswuchs von gewährten Ausnahmen ist mittlerweile grotesk geworden. Eine 2011 vorgeschlagene schlanke Variante mit Tiefeinkommens-Kompensation fand im Parlament infolge teils fadenscheiniger Argumente und teils Widerstand seitens der diversen Lobbies keine Gnade. Anpassungsbedarf könnte auch mit der Einführung der OECD-Mindestbesteuerung von Unternehmen entstehen und jedenfalls stets dort, wo die Finanzierung der NFA betroffen ist.
Wie stehen Sie zur Idee, eine Schuldenbremse auch für die Sozialwerke einzuführen?
Gegenüber dem Vorschlag, die Sozialwerke unter die jetzige Schuldenbremse zu stellen, bin ich skeptisch. Eine eigene Schuldenbremse für die Sozialwerke einzuführen, ist ein anderes Thema. Denkbar wäre ein Steuerungsmechanismus, der in Kraft tritt, sobald ein vorgängig definierter Schwellenwert für die finanzielle Nachhaltigkeit der AHV verletzt wird – beispielsweise, wenn ein negatives Umlageergebnis erzielt wird. Der Steuerungsmechanismus könnte dann automatisch eine Erhöhung des Rentenalters oder der Lohnbeiträge bzw. der Mehrwertsteuer auslösen. So wäre die nachhaltige Finanzierung der AHV langfristig sichergestellt.
Inwiefern hat sich das wirtschaftliche Umfeld seit Ihrer Amtszeit verändert, und welche Herausforderungen bringt das für den Umgang mit Defiziten mit sich?
Die Schweizer Wirtschaft entwickelte sich entlang konjunktureller Phasen solid. Die Verschiebungen zwischen den Sektoren verliefen leicht zugunsten des Dienstleistungssektors. Inflation und Zinsen bewegten sich in berechenbaren Bahnen. In der Wirtschaftsaussenpolitik stellten sich Erfolge nicht zuletzt dank Handelsverträgen ein. Staat und Wirtschaft sind stabil.
Da gab es aber noch ein paar bedeutende Herausforderungen!
Genau, es gibt ein grosses «Aber». Unerwartete Ereignisse hielten Fiskus und Politik schon früher in Atem. Aber das Ausmass jüngster Herausforderungen ist teilweise beträchtlich. Es handelt sich um reale Geschehnisse wie die Covid-Pandemie oder weltpolitisch krisenhafte Umbrüche, aber auch um nur potentielle Finanzbedarfe wie bei der CS-Krise oder für eine Strommarktstützung. Zum ersten Mal seit 2004 ist die Schuldenbremse als Instrument in ihrem Spielraum echt herausgefordert. Zum wiederholten Mal seit 2004 wird sie sich vorhersehbar aber als eigentlicher Stabilitätsgarant erweisen. Das dürfte auch jenen Gegnern der Schuldenbremse von damals einleuchten, die heute über die Stärke der Bundesfinanzen zur Krisenbewältigung frohlocken.
Welche Massnahmen würden Sie heute vorschlagen, um den Schweizer Bundeshaushalt wieder ins Gleichgewicht zu bringen?
Die erste Massnahme besteht im unveränderten Beibehalten der Schuldenbremse. Sie zwingt unter anderem dazu, Aufgaben auf eine jeweilige Zeitachse von allenfalls mehreren Jahren zu legen. Finanzpolitik folgt der Sachpolitik. Das erfordert frühzeitiges Einvernehmen unter den verschiedenen politischen Gremien.
Zweitens sollte die Aufgabenüberprüfung innerhalb der Legislaturplanung als gesetzlicher Mechanismus institutionalisiert werden. Grössere Projekte folgen meist einem Dreijahresrhythmus: Im ersten Jahr die Analyse, im zweiten Jahr der Entscheid, im dritten Jahr Eintreten des Erfolges.
Drittens sollte unter andrem im Subventionsgesetz eine verfeinerte Abstimmung der verschiedenen Kreditformen und deren Anwendung vorgenommen werden. Gedacht ist an die Handhabung von Verpflichtungs-, Rahmen-, Global-, Zahlungs-, Nachtrags- und Zusatzkrediten.
Viertens sollte eine Befristungsklausel für Subventionen und Finanzbeiträge, vor allem für Anschub- oder Projektfinanzierungen mit definiertem Zeithorizont (zum Beispiel 10 Jahre) eingeführt werden. Das ermöglicht dem Empfänger einen vernünftigen Zeitpunkt zum Auffangen ausbleibender Finanzmittel.
Fünftens empfiehlt sich der Einheitssatz für die Mehrwertsteuer. Diese ist in ihrem schon grotesken Auswuchs von erst noch satzdifferenzierten Ausnahmen heute die bedeutendste Wettbewerbsverzerrung, die es zu mindern gilt. Eine für unterste Käuferschichten kompensierte Einheitssteuer führt zu beachtlichen Mehreinnahmen des Bundes.
Sechstens sollte unter föderalistischen Gesichtspunkten die NFA-Ausgabenentflechtung zwischen Bund und Kantonen weiterentwickelt werden. Die Entflechtung soll vor allem das Effizienzpotential für Bund und Kantone berücksichtigen).
Siebtens soll verhindert werden, dass die Fiskalpolitik die Maxime der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Steuerpflichtigen verlässt, zum Beispiel durch Verbreiterung der Steuerbasis und also etwa durch neue Steuern. Ein Überschiessen der Steuern entzieht der Wirtschaft und dem Privatsektor Finanzmittel und damit Handlungsfreiheit.
Sehen Sie heute in der Politik dieselbe Entschlossenheit, finanzpolitische Probleme zu lösen, wie zu Ihrer Zeit als Bundesrat?
Es fehlt nicht an Entschlossenheit. Im Gegenteil. Durch die parteipolitische Dynamik im Auftreten neuer Parteigruppierungen sind die Fronten im Verteilkampf um Bundesmittel eher härter, teils unversöhnlicher geworden. Das führt zu finanzpolitischen Unsicherheiten. Der Fokus im Parlament richtet sich – an sich durchaus verständlich – auf partikuläre Themen- und Gesetzesprojekte. Es besteht die Gefahr, dass man vor Einzelbäumen den Wald nicht mehr sieht. Das Ergebnis steht schliesslich erst in der Staatsrechnung. Somit müsste eigentlich die Antwort lauten: die Entschlossenheit, finanzpolitische Probleme zu lösen steht heute eher im Schatten der Entschlossenheit zur Ausweitung der Staatstätigkeit.
«Durch die parteipolitische Dynamik im Auftreten neuer Parteigruppierungen sind die Fronten im Verteilkampf um Bundesmittel eher härter, teils unversöhnlicher geworden.»
Wie sehen Sie die Rolle der Kantone im Umgang mit der Haushaltdisziplin? Könnten von dort zusätzliche Impulse kommen?
Kantone und Gemeinden sind näher beim Bürger. Als beispielsweise die Nationalbankgewinne an die Kantone ausfielen, zeigte dies unmittelbare Wirkung. Praktisch alle Kantone nahmen sich der entstandenen Lücken an. Sie müssen sich fast Auge in Auge für ihren Umgang mit öffentlichen Mitteln verantworten. Das macht sie verantwortungsbewusst und haushälterisch im Umgang mit Geld und Kredit. Die Verschuldung der Kantone ist insgesamt wenig angestiegen. Wie auch in der Steuerpolitik spielten die Kantone quasi Labor für finanzpolitisches Verhalten.
Wie sollten zukünftige Generationen auf finanzpolitische Stabilität vorbereitet werden? Sehen Sie Reformbedarf in der Schuldenpolitik?
Manches System in Staat, Gesellschaft und Wirtschaft ist an seiner Übertreibung zugrunde gegangen. Das Einfache ist oft das Beste. Freilich muss jedes System angesichts von Veränderungen reformierbar sein. Fortschritt mündet in Wandel und verlangt nach Anpassung. Unsere Finanzpolitik beruht auf Verfassung und Gesetz, steht damit auf institutionell sicherem Boden. Die Volksabstimmung von 2001 zur Schuldenbremse hat gezeigt, dass im Volk eine grosse Übereinstimmung zur Verhinderung von Schulden besteht. Die meisten Menschen wissen, dass man auf Dauer nicht mehr ausgeben kann als man einnimmt. Die Vorbereitung künftiger Generationen geschieht deshalb durch weitergegebenes Wissen.
