«Die Politik bedrängt die Notenbanken», sagt Otmar Issing.

Politische Angriffe auf die Unabhängigkeit nationaler Notenbanken haben eine lange Tradition. Die Attacken des amerikanischen Präsidenten gegen das Fed, verbunden mit Beleidigungen gegen dessen Vorsitzenden Jerome Powell, sind jedoch beispiellos. Trump macht kein Hehl aus seiner Motivation: Er will niedrigere Zinsen und nimmt dabei implizit an, eine Senkung der Notenbankzinsen – und nur dies steht in der Kompetenz der Notenbank – werde auch zu sinkenden Zinsen über das ganze Laufzeitspektrum führen.

Mit der rasant steigenden Staatsschuld drohen die Ausgaben des Staats für den Schuldendienst zu explodieren. Niedrigere langfristige Zinsen würden diese Entwicklung bremsen. Die Notenbank kann aber die Entwicklung am langen Ende nicht kontrollieren – darüber entscheiden letztlich die Finanzmärkte.

Eine Grundsatzfrage

Mit der Berufung auf seine Unabhängigkeit weigern sich das Fed und vor allem sein standhafter Vorsitzender den politischen Forderungen nachzugeben. Damit geht es nicht mehr allein um zinspolitische Massnahmen, sondern um den Grundsatz der Unabhängigkeit und deren Respektierung durch die Politik.

Dabei wird oft vergessen, dass unabhängige Notenbanken lange Zeit die Ausnahme bildeten – man denke vor allem an die Schweizerische Nationalbank (SNB) und die Deutsche Bundesbank. Die meisten Notenbanken in der Welt waren dagegen in ihren Entscheidungen lange Zeit direkt von der Politik abhängig. Typischerweise stand die Kompetenz dafür dem jeweiligen Finanzminister zu. Das änderte sich wesentlich erst Anfang der 1990er Jahre. Seitdem sind unabhängige Notenbanken die Regel, abhängige bleiben die Ausnahme.

Es waren vor allem die Erfahrungen der grossen Inflation in den 1970er Jahren, die zum Sinneswandel führten. Empirisch lässt sich seit damals nachweisen: Je unabhängiger die Notenbank, desto niedriger die Inflation. Der Grund ist einleuchtend. Mit einer starken Zinssenkung lässt sich die Konjunktur zwar kurzfristig anheizen. Was liegt also näher, als dieses Instrument zu nutzen, um die Ausgangslage für die Regierung vor der Wahl günstig zu beeinflussen. Langfristig aber leidet die Geldwertstabilität.

Regierungen wurden sich dieser Zusammenhänge bewusst, und auch ihrer eigenen unwiderstehlichen Versuchung, Notenbankzinsen zu manipulieren. Sie machten deshalb die Notenbank in ihren geldpolitischen Entscheidungen unabhängig von politischem Einfluss, was einem Akt der Selbstentmachtung der Politik gleichkam.

Damit ist auch das Argument ausgeräumt, die Entscheidungen der Notenbank entbehrten der demokratischen Legitimation. So wie der Gesetzgeber der Notenbank die Unabhängigkeit verleiht, kann er diese indem dafür vorgesehenen Prozedere auch wieder zurücknehmen.

Für die rechtliche Verankerung der Unabhängigkeit existieren in der Realität ganz verschiedene Regelungen. In den USA kann die Unabhängigkeit des Fed jederzeit durch ein einfaches Gesetz beseitigt werden. So ist es nicht überraschend, dass der Kongress die Notenbank immer wieder seine zumindest potenzielle Macht spüren lässt. Dazu tragen auch die mehrfach verkündeten und wieder zurückgenommenen Drohungen des amerikanischen Präsidenten bei, den Vorsitzenden Powell absetzen zu wollen. Die rechtliche Grundlage dafür ist zwar umstritten, doch solche Aktionen schaden dem Ansehen der Notenbank beträchtlich.

Jedenfalls erzeugt das institutionelle Arrangement in den USA einen besonderen Rechtfertigungsdruck, wenn der Vorsitzende der Notenbank die Gründe für geldpolitische Entscheidungen vor dem Kongress regelmässig erläutern muss. In der EU ist das anders. Die im Vertrag von Maastricht festgelegte Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank stellt den denkbar höchsten Grad der rechtlichen Verankerung dar. Um die Unabhängigkeit aufzuheben, bedürfte es eines einstimmigen Beschlusses aller Mitgliedstaaten – teilweise verbunden mit entsprechenden Referenden.

Unabhängigkeit auf tönernen Füssen

Wenn eine Notenbank nicht auf das Vertrauen der breiten Öffentlichkeit zählen kann, steht ihre Unabhängigkeit aber trotz rechtlicher Verankerung auf tönernen Füssen. Entscheidend hierfür ist letztlich die Bedeutung, welche die Bevölkerung der Stabilität der Währung zumisst – und wie sie die Fähigkeit der Notenbank einschätzt, diese zu erhalten. Das hohe Ansehen der SNB findet hier seine Grundlage.

Im Falle der Deutschen Bundesbank hätte die Unabhängigkeit – wie inden USA – ebenfalls jederzeit mit einfacher Mehrheit des Parlaments beseitigt werden können. Zu solchen Initiativen ist es aber (anders als im Falle des Fed) nicht einmal im Ansatz gekommen. Die Stabilität der einstigen D-Mark galt als hohes Gut. Und das Vertrauen in die Bundesbank, den Wert der Währung zu verteidigen, war so hoch, dass jede Attacke auf die Unabhängigkeit äusserst unpopulär gewesen wäre.

Ab Mitte der 1980er Jahre erlebte die Welt eine Phase niedriger Inflation, verbunden mit beträchtlichem Wachstum und sinkender Arbeitslosigkeit. Zu diesem Erfolg trugen die Notenbanken wesentlich bei, sie konnten, wie erwähnt, inzwischen ihre Geldpolitik zumeist unabhängig von der Politik gestalten. Weltweit erreichte das Ansehen der Notenbanken seinen Höhepunkt im Anschluss an die Finanzmarktkrise von 2007/2008. Im Verbund mit der staatlichen Finanzpolitik konnten sie mit einer entschlossenen Strategie der niedrigen Zinsen und massiven Anleihekäufen verhindern, dass die Weltin eine tiefe Depression verfiel.

Entsprechend wurden die Notenbanken damals geradezu als Retter der Welt gefeiert. In den USA nahm der Personenkult um den Vorsitzendendes Fed schon fast groteske Züge an. Bald breitete sich diese Hochachtung auf die ganze Notenbankwelt aus, deren Führungen meist wenig taten, um dieser Überschätzung entgegenzuwirken. Als die Notenbanken auch nach der Überwindung der Finanzmarktkrise ihre massiven Anleihekäufe fortsetzten, taten sie dies mit Zustimmung der Politik, die sich über die niedrigen Zinsen bei der stetig steigenden Staatsverschuldung freuten.

Beifall kam auch von den Akteuren der Finanzindustrie, profitierten sie doch wesentlich von den Zinssenkungen und Anleihekäufen. Unvermeidlich entwickelten sich aus dieser Bewunderung der Notenbanken überzogene Erwartungen an die Möglichkeiten der Geldpolitik. Praxis wie auch Theorie belegen, dass eine expansive Geldpolitik die Beschäftigung auf Dauer nicht erhöhen kann. Auf den Kern reduziert kann die Geldpolitik nachhaltig nur Geldwertstabilität bzw. niedrige Inflation gewährleisten und damit eine unentbehrliche Grundlage für stetiges Wachstum und soziale Gerechtigkeit schaffen.

Überzogene Erwartungen müssen zwangsläufig enttäuscht werden, das Ansehen der Notenbanken wird darunter leiden. Dazu kommt, dass den Notenbanken im Laufe der Zeit noch weitere Aufgaben übertragen wurden, etwa auf dem Gebiet der Bankenaufsicht und der makroprudenziellen Politik. Mit den zunehmenden Kompetenzen – um nicht von Macht zu sprechen – werden die Notenbanken damit in ein diffuses Geflecht von Verantwortlichkeiten hineingezogen. Sie geraten dadurch unvermeidlich in den Fokus überzogener politischer Debatten, die mit ihrer eigentlichen Aufgabe, der Sicherung der Geldwertstabilität, nichts zu tun haben. Das gilt erst recht, wenn Notenbanken selber ihr Mandat sogar noch auf die Verantwortung für Verteilungsfragen oder die Klimapolitik ausweiten.

Notenbanken müssen offen kommunizieren

Nicht nur die Vorgänge in den USA zeigen, dass die Unabhängigkeit der Notenbanken alles andere als selbstverständlich ist. Das Ansehen der Notenbanken wird am Ende bestimmt durch ihren Erfolg in der Verteidigung der Geldwertstabilität. So schwer es ihnen auch fallen mag: Sie müssen der Öffentlichkeit auch die Grenzen ihrer Möglichkeiten verständlich machen.

Mit der Ernennung ihm «gewogener» neuer Mitglieder des Fed-Board könnte es US-Präsident Trump am Ende zwar gelingen, die vom ihm verlangten Zinssenkungen durch die Notenbank durchzusetzen. Dass damit aber letztlich auch die Senkung der Zinskosten für die Finanzierung der aus dem Ruder laufenden Staatsverschuldung erreicht wird, ist zweifelhaft. Zur Erinnerung: Als der frühere Fed-Vorsitzende Arthur Burns die Entscheidungen der Notenbank faktisch den Wünschen Präsident Nixons auslieferte, führten die Zinssenkungen schliesslich zu hoher Inflation und zu steigenden Marktzinsen.

Die Höhe der langfristigen Zinsen wird eben letztlich von den Finanzmärkten bestimmt. Dabei spielt das Vertrauen in die Stabilität des Geldes und die dafür verantwortliche Geldpolitik der Notenbank eine entscheidende Rolle. In einer Zeit explodierender Staatsschulden bedarf es mehr denn je unabhängiger Notenbanken, um dem politischen Druck für niedrigere Zinsen standzuhalten.