In Deutschland wird im Moment leidenschaftlich übers Sparen beim Staat diskutiert. Hand aufs Herz: Wie steht es denn eigentlich um die deutschen Staatsfinanzen?
Nun ja, die fiskalischen Kennziffern Deutschlands können sich im Vergleich zu anderen grossen OECD- und EU-Ländern durchaus sehen lassen. Die Staatsverschuldung im Verhältnis zur Wirtschaftsleistung ist mit gut 60 Prozent deutlich niedriger als in Ländern wie Frankreich mit gut 110 Prozent oder den USA mit sogar 124 Prozent. Die Ratingagenturen geben Deutschland nach wie vor Bestnoten, und kein anderes Land in der Eurozone kann seine Anleihen zu so niedrigen Zinsen absetzen.
Also alles halb so schlimm?
Das nicht. Aber Fakt ist: Die deutschen Staatsfinanzen haben die vergangenen Krisen trotz der sehr hoch dotierten Stabilisierungspakete deutlich besser überstanden als die anderer wichtiger OECD-Länder. Weder die Finanzkrise 2009/10 noch die Pandemiekrise 2020/21 und auch nicht die Energiekrise 2022 haben zu einem nachhaltigen und nennenswerten Anstieg der Schuldenstandsquote geführt. Damit hat das Land in der Vergangenheit bewiesen, dass es nach hohen Defiziten in der akuten Krise relativ schnell wieder konsolidieren kann. Dies ist ein nicht zu unterschätzender Beleg für eine bislang hohe fiskalische Resilienz, zu der sicherlich auch die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse beigetragen hat.
Also ist Deutschland finanzpolitisch gut für die Zukunft gerüstet?
Diese Erfolge der Vergangenheit sind kein guter Indikator für die zukünftige Entwicklung. Die stabile Schuldenquote ist auch dem Beschäftigungsboom und den damit verbundenen sehr hohen Zuwächsen bei den Einnahmen aus Steuern und Sozialbeiträgen zu verdanken. Nicht nur, dass das Erwerbspersonenpotenzial mit der Verrentungswelle der Babyboomer rapide sinkt. Hinzu kommt, dass die Arbeitsbereitschaft der verbliebenen Arbeitskräfte immer weiter abnimmt, was sich an sinkenden Jahresarbeitszeiten, aber auch an immer neuen Rekorden bei den Krankenständen ablesen lässt.
Der Staat wird also in den kommenden Jahren deutlich weniger einnehmen – wie sieht es mit den Ausgaben aus?
Auch hier spielt die Alterung der Bevölkerung eine wichtige Rolle. Sie ist mit einem politischen Problem verbunden, der drohenden Gerontokratie, also der Herrschaft der Alten. Menschen, die kurz vor oder im Rentenalter sind, entscheiden heute die Wahlen. Und diese Wähler profitieren von hohen Renten und einem weiterhin grosszügigen Ausbau des Gesundheitssystems und der Pflegeversicherung. In all diesen Bereichen droht das Ausgabenwachstum inzwischen völlig aus dem Ruder zu laufen. Schliesslich haben sich die Sozialpolitiker aller Parteien jahrelang nur mit Leistungsausweitungen profiliert, niemand hat sich an die schwierige Aufgabe gewagt, den Kostenanstieg zu bremsen.
Hinzu kommen vermutlich die Verteidigungsausgaben…
Genau. Deutschland muss seine Verteidigungsfähigkeit wiederherstellen, was massive Investitionen in moderne Waffensysteme unumgänglich macht – in den vergangenen Jahrzehnten profitierte Deutschland noch stark von der Friedensdividende, die durch den Abbau und die Vernachlässigung der Bundeswehr realisiert wurde.
Wie also lautet ihr Fazit?
Die finanzielle Stabilität Deutschlands ist trotz der guten Leistungen in der Vergangenheit in den kommenden Jahren ernsthaft gefährdet. Dafür ist vor allem ein weiterer Grund ausschlaggebend: Der Weg, das Ausgabenproblem «einfach» durch höhere Steuern und Sozialabgaben zu lösen, ist angesichts der bereits hohen Abgabenquoten kaum mehr gangbar. Sonst droht eine Teufelsspirale aus immer höheren Abgaben und immer schnellerer Flucht der Menschen in die Freizeit und ein regelrechter Kollaps der Arbeitsbereitschaft. Dies wäre ein sicherer Weg in die fiskalische und wirtschaftliche Destabilisierung.
«Der Weg, das Ausgabenproblem ‹einfach› durch höhere Steuern und Sozialabgaben zu lösen, ist angesichts der bereits hohen Abgabenquoten kaum mehr gangbar.»
Wie geht Deutschland derzeit mit den Herausforderungen und Problemen um, die angegangen werden müssen?
Eine überzeugende und konsistente Konsolidierungsstrategie kann ich bisher nicht wirklich erkennen. Im Vordergrund stehen wenig mutige marginale Ausgabenkürzungen und ansonsten immer wieder bilanzkosmetische Massnahmen. Das betrifft nicht nur die ausserbudgetären Sondervermögen, denen das Bundesverfassungsgericht Ende 2023 den Stecker gezogen hat. Aktuell geht es weiter mit überoptimistischen Projektionen etwa zu den zu erwartenden Rückgängen beim Bezug von Bürgergeld wegen des erhöhten Drucks auf Arbeitslose. Mit allzu optimistischen Annahmen über die vermeintlichen Folgen rechnet sich die Regierung den Haushalt 2025 schön, um über den Bundestagswahltermin zu kommen. Hinzu kommen Finanztransaktionen mit der Deutschen Bahn, bei denen Zuschüsse in Kapitalbeteiligungen umgewandelt werden sollen.
Was halten Sie als Experte für öffentliche Finanzen von der aktuellen Konsolidierungsstrategie Deutschlands?
An die heissen Eisen wagt sich noch niemand heran. Das betrifft das Rentenniveau, das Renteneintrittsalter, Kostendämpfung und Eigenbeteiligung im Gesundheits- und Pflegebereich sowie deutliche Leistungskürzungen beim Bürgergeld und anderen Transfers. Positiv zu bewerten sind erste Ansätze zur Senkung der hohen leistungsfeindlichen Grenzsteuern. Das aktuelle Wachstumschancengesetz will Überstunden steuerlich begünstigen. Dies ist ein interessanter Versuch mit der richtigen Stossrichtung. Insgesamt sind die steuerlichen Massnahmen zur Leistungssteigerung aber viel zu zaghaft, weil der Mut zur Ausgabenkürzung fehlt.
Deutschland kennt die Schuldenbremse, die gelegentlich für den Spardruck verantwortlich gemacht wird. Wie schätzen Sie das ein?
Hier liegt ein grundlegendes Missverständnis vor. Es wird so getan, als gäbe es keinen Spardruck, wenn die Schuldenbremse nicht im Grundgesetz stünde. Das ist falsch. Wenn wir die Ausgabewünsche der alternden Bevölkerung einfach über immer höhere Defizite finanzieren würden, dann ginge es Deutschland über kurz oder lang so wie Italien, das sich heute schon nur noch mit europäischen Hilfen und EZB-Garantien an den Kapitalmärkten finanzieren kann. Die Schuldenbremse macht aber tatsächlich einen Unterschied. Sie verhindert, dass der fiskalische Spielraum, den Deutschland heute noch hat, schon in der Gegenwart vollständig aufgebraucht wird. Die Schuldenbremse schützt also die Ressource Verschuldungskapazität, auf die auch künftige Generationen angewiesen sein werden, wahrscheinlich noch mehr als wir heute.
«Es wird so getan, als gäbe es keinen Spardruck, wenn die Schuldenbremse nicht im Grundgesetz stünde. Das ist falsch.»
Früher galt in Deutschland die «goldene Regel», dass sich der Staat für Investitionszwecke verschulden darf, nicht aber für Konsumzwecke. Das hat in der Realität aber nicht funktioniert – die Schulden stiegen ungeregelt. Warum geniesst die «goldene Regel» trotzdem weiterhin Kredit in der öffentlichen Debatte?
Damit sind wir mitten in der Reformdebatte um die deutsche Schuldenbremse. Die Befürworter der Goldenen Regel haben ein wichtiges ökonomisches Argument auf ihrer Seite: Es kann schuldenfinanzierte Staatsausgaben geben, die über ihre Wachstumseffekte die zukünftigen Steuereinnahmen so erhöhen, dass wir die höheren Schulden daraus finanzieren können. Wenn also zum Beispiel ein schuldenfinanziertes Innovationsprogramm so erfolgreich ist, dass es Deutschland im Bereich der Künstlichen Intelligenz näher an die USA heranbringt, dann wäre das eine gute Nachricht für die Schuldentragfähigkeit.
Das tönt doch gut! Gibt es einen Haken?
Leider haben solche schönen Geschichten sogar mindestens zwei Haken. Erstens werden höhere Einnahmen aller Erfahrung nach selten für Investitionen und andere wachstumsrelevante Aufgaben verwendet, sondern für die politisch attraktiven Sozialleistungen, mit denen man in der Gerontokratie Wahlen gewinnt. Wir haben in einer Studie des ZEW gezeigt, dass gerade die sehr starken Zuwächse bei den Steuereinnahmen in den Jahren 2010 bis 2020 kaum für Investitionen verwendet wurden, sondern vor allem für höhere Transfers und für den Konsum.1 Warum sollte das bei Einnahmen aus höheren Defiziten anders sein? Und zweitens sind viele Investitionen oder Förderprogramme bei weitem nicht so erfolgreich, wie man sich das vorher erhofft hatte. Es ist eben nicht so, dass alles, was «Investition» draufsteht oder als «Zukunftsausgabe» deklariert wird, tatsächlich messbar das Wachstum und damit die Steuereinnahmen erhöht. Deshalb schwingt für mich bei den Anhängern der Goldenen Regel eine gehörige Portion Wunschdenken und auch Naivität in Bezug auf die politische Ökonomie der öffentlichen Haushalte mit.
Auch die Schweiz steht in den kommenden Jahren vor finanzpolitischen Herausforderungen, um die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu sichern. Jährlich sind dafür etwa 3 bis 4 Milliarden CHF erforderlich, bei einem Gesamtbudget von 80 bis 90 Milliarden CHF. Wie bewerten Sie die finanzielle Lage der Schweiz und die Wirksamkeit ihrer Schuldenbremse?
Ich würde zwei finanzpolitisch bedeutsame Aspekte betonen, bei denen die Schweiz Deutschland weit voraus ist und der angesprochene Handlungsbedarf deshalb keine Überforderung darstellen sollte. Das ist erstens die Effizienz des öffentlichen Sektors, bei der die Schweiz nach den Forschungsergebnissen unseres portugiesischen Kollegen Antonio Afonso weit vorne liegt. Das heisst, mit dem eingesetzten öffentlichen Geld wird hier mehr erreicht als in Deutschland und anderen EU-Mitgliedstaaten. Insofern ist die Schweiz für mich ein nachahmenswertes Beispiel für eine Haushaltspolitik, die offenbar bei jedem Franken sehr viel genauer fragt, welche Wirkungen damit erzielt werden, als wir das in Deutschland tun.
Zwischenfrage: Was ist anders in Deutschland?
Hierzulande haben wir eine sehr inputorientierte Sichtweise. In der Schweiz fragt man sich offenbar viel genauer, was der Wähler für jeden Franken im Haushalt zurückbekommt. In Deutschland dagegen gilt einfach derjenige als guter Sozial- oder Klimapolitiker, der viel Geld für diese Bereiche ausgibt, auch wenn nicht nach dem Erfolg der Politik gefragt wird.
Und was ist der zweite Aspekt?
Zweitens hat die Schweiz viel bessere Chancen, dass der Fiskus dauerhaft von vergleichsweise niedrigen Zinsen profitiert, die die relativ geringe Staatsverschuldung tragbar erscheinen lassen. Deutschland ist im Kontext der Eurozone mit den gefährlich hoch verschuldeten Ländern Italien und Frankreich ganz anderen Stabilitätsrisiken ausgesetzt. Die hohe Verschuldung wichtiger Eurostaaten nagt am Ansehen der Europäischen Zentralbank. Dies lässt die Inflationserwartungen und damit die Zinsen tendenziell steigen. Ich denke deshalb, dass in der Schweiz zwar kein Anlass zu finanzpolitischer Sorglosigkeit besteht, dass aber die Aussichten für die Staatsverschuldung stabil sind.
