Lieber Herr Glaser, dieses Jahr feiert die Bundesverfassung ihren 175-jährigen Geburtstag – ein stolzes Alter! Was ist aus Deiner Sicht das wichtigste Erbe dieser langen Geschichte – oder anders formuliert: Was ist die heutige Bedeutung der Verfassung?
Die Bundesverfassung von 1848 erwies sich einerseits als sehr flexibel. Bei der Bundesstaatsgründung beschränkte man sich auf die Regelung der vordringlichsten Fragen. Es folgten zwei Totalrevisionen und unzählige Einzeländerungen. Heute spiegelt die Verfassung dadurch zahlreiche aktuelle Fragen wider: Sozialstaat, Migration, Umweltschutz. Auf der anderen Seite sind ganz wichtige Spielregeln seither unverändert geblieben. Das heutige Staatsorganisationsrecht geht mit seinen beiden wichtigsten Säulen auf 1848 zurück: Zweikammerparlament aus National- und Ständerat und Bundesrat als vom Parlament gewählte siebenköpfige Kollegialregierung. Weitere wichtige Grundentscheidungen wie das obligatorische Verfassungsreferendum, die Souveränität der Kantone und deren Gleichheit untereinander sowie die Mehrsprachigkeit gehen ebenfalls auf 1848 zurück. Man kann also sagen, dass die wohl bedeutsamsten Regelungen für die Funktionsweise des Bundes aus der Bundesverfassung von 1848 stammen und in die heute geltende Verfassung übernommen wurden.
Was waren die wichtigsten (schleichenden) Entwicklungen und Ereignisse in der Schweizer Verfassungsgeschichte?
Die wichtigsten nachfolgenden Verfassungsentwicklungen waren wohl der Ausbau der direkten Demokratie (Gesetzesreferendum, Volksinitiative, Staatsvertragsreferendum), die Einführung der Proporzwahl für den Nationalrat, die Einführung des Stimm- und Wahlrechts der Frauen und die stetige Ausweitung der Gesetzgebungskompetenzen des Bundes. Wichtige wirtschaftliche und soziale Entwicklungen werden dadurch bis zu einem gewissen Grad im Verfassungstext abgebildet oder besser angedeutet. In ihrer ganzen Dimension lassen sich der Ausbau des Sozial- und Steuerstaates, die Reaktion auf die Mobilität der Menschen und die wirtschaftliche Globalisierung, und erst recht der Umgang mit neueren Herausforderungen wie dem Klimawandel und der Digitalisierung nur anhand der exponentiell gewachsenen Gesetzgebung ermessen.
Was zeichnet die Schweizer Verfassung im internationalen Vergleich aus?
Auf gesamtstaatlicher Ebene weltweit einzigartig ist die grosse Bedeutung der direkten Demokratie. Auch das politische System als solches mit Zweikammerparlament und während jeweils vier Jahren nicht abwählbarer Kollegialregierung ist weltweit einzigartig. Es lässt sich weder als parlamentarisches noch als präsidiales Regierungssystem einordnen. Ein Unikum!
Was ist aus Ihrer Sicht verbesserungswürdig?
Aus verfassungsrechtlicher Sicht problematisch ist das Ungleichgewicht von Regelungsumfang und Regelungsdichte in der Bundesverfassung. Wir haben auf der einen Seite relativ spezifische Sachthemen, die sehr ausführlich behandelt werden. Auf der anderen Seite finden wir zu wichtigen Themen wie Klimawandel oder Digitalisierung gar keine Normen auf Verfassungsstufe. Auch in institutionellen Fragen ist die Zuordnung zur Verfassungs- und zur Gesetzesstufe nicht immer stimmig. Künftige Reformen sollten die Stufengerechtigkeit von Regelungen besser berücksichtigen. Häufig geht es aber nur um die politisch-strategische Frage: Obligatorisches Referendum plus Ständemehr oder fakultatives Referendum mit blossem Volksmehr.
Die direkte Demokratie bringt es mit sich, dass wohl in keinem anderen Land mit einer so grossen Regelmässigkeit etwas in die Verfassung geändert wird wie in der Schweiz. Ist dieser «Wildwuchs» ein Problem? Gäbe es Alternativen?
Der erwähnte «Wildwuchs» zeigt sich auch bei Regelungen, die auf Volksinitiativen zurückgehen. Hier haben die Initiantinnen und Initianten keine andere Wahl, es gibt nur die Verfassungsinitiative. Hier könnte die Einführung der Gesetzesinitiative Entlastung bringen. Bei einer Abwägung zwischen politischer Offenheit und Verfassungsästhetik ist aber sicher der Durchlässigkeit der Verfassung der Vorzug zu geben.
Die Schweiz kennt keine Verfassungsgerichtsbarkeit. In der EU ist es anders, dort ist der einstige Sonderfall mittlerweile der Normalfall. Gibt es aus Ihrer Perspektive auch in der Schweiz einen Bedarf?
Das Diktum der fehlenden Verfassungsgerichtsbarkeit trifft nicht ganz zu, das Bundesgericht übt eine Rechtskontrolle über die Gesetze der Kantone aus, bei gewissen Grundrechtsfragen wirkt die Rechtskontrolle auf die Bundesgesetzgebung ein. Was ausgeschlossen ist, ist allerdings ein direkter Zugriff des Bundesgerichts auf Akte des Parlaments und des Bundesrates. Angesichts der bereits heute bestehenden gegenseitigen Kontrollmechanismen im Dreieck von direkter Demokratie, Zweikammerparlament und Konkordanzregierung ist für mich nicht ersichtlich, dass es irgendeinen Anlass für eine stärkere Rolle des Bundesgerichts gäbe. Ausserdem wäre es nicht mit wenigen Retuschen getan, wie dies jüngere Reformvorschläge vorsahen. Es bedürfte vielmehr einer grundlegenden und tiefgreifenden institutionellen und personellen Neuaufstellung des Bundesgerichts. Ganz zu schweigen davon, dass in anderen Staaten die Kompetenzen von Verfassungsgerichten zunehmend kritisch hinterfragt werden.
