«Der Rüstungsfonds ist ein Schattenhaushalt», sagt Andreas Bergmann.

Der Bundesrat will den Mehrbedarf der Armee über eine befristete MWST-Erhöhung finanzieren. Gleichzeitig soll sich der Rüstungsfonds über Tresoreriedarlehen mit bis zu 6 Mrd. Franken verschulden können – als Vorschuss auf die künftigen Einnahmen. Die Obergrenze dieser Verschuldung wird laufend reduziert. Bis die befristete MwSt.-Erhöhung ausläuft, muss der Fonds schuldenfrei sein. Die Laufzeit beträgt zehn Jahre, das Verschuldungsmaximum entspricht etwa zwei Jahreseinnahmen.  

Wir fragen bei Prof. Dr. Andreas Bergmann nach. Als langjähriger Vorsitzender des IPSAS Board, das die internationalen Rechnungslegungsstandards für den öffentlichen Sektor entwickelt, ist Andreas Bergmann einer der führenden Schweizer Experten für Transparenz und öffentliche Rechnungslegung. 

Herr Bergmann, die Schweizer Schuldenbremse gilt international als Erfolgsmodell – die Bundesschuldenquote hat sich seit 2003 nahezu halbiert. Wie fällt Ihre Gesamtbilanz nach bald einem Vierteljahrhundert aus? 

Heute ist unbestritten, dass die «Schuldenbremse» - obwohl sie eigentlich eine «Ausgabenbremse» ist – die Verschuldung des Bundes wirksam reduziert hat. Die Frage geht eher in die Richtung, ob sie zu stark wirkt. Über viele Jahre kam diese Kritik v.a. aus dem linken Lager, in Zusammenhang mit den Rüstungsausgaben neuerdings aber auch aus dem rechten Spektrum. Ich plädiere für den Blick auf die Ausgaben, weil die Schuldenbremse als «Ausgabenregel» diese steuert. Und hier stellt man fest, dass der Ausgabenspielraum für das Parlament parallel zur Wirtschaftsentwicklung verläuft. Kein schlechtes Ergebnis. 

Deutschland hat seine Schuldenbremse für Verteidigungsausgaben faktisch geöffnet. Sie haben das deutsche Verfassungsgerichtsurteil von 2023 analysiert. Was genau wurde in Deutschland geändert? 

Man muss zwei Dinge unterscheiden. Erstens: Die Fonds, die in Deutschland den etwas irreführenden Namen «Sondervermögen» tragen, unterstehen gemäss Grundgesetz der Schuldenbremse, allerdings kann die Regierung eine Notlage geltend machen und in diesem Fall von der Schuldenbremse abweichen. Gleiches gilt auch in der Schweiz, wobei in Deutschland eine solche Notlage wesentlich häufiger angerufen wird. Das Bundesverfassungsgericht hat dies zumindest im Fall des Klima- und Transformationsfonds für verfassungswidrig erklärt. Der zweite Punkt betrifft die Verteidigungsausgaben. Die aktuelle Bundesregierung nutzte im Frühling 2025 noch den alten Bundestag, um weitere Ausnahmen von der Schuldenbremse bewilligen zu lassen – wofür sie bis heute in der Kritik steht. Hier geht es um die Verteidigungsausgaben über 1 Prozent des Bruttoinlandprodukts, die neu von der Schuldenbremse ausgenommen sind.  

Wie beurteilen Sie die Verschuldungsmöglichkeiten der Fonds in Deutschland und der Schweiz? 

Problematisch ist in Deutschland ausserdem, dass sich diese «Sondervermögen» verschulden können und mehrheitlich auch tun. In der Schweiz sind viele Fonds nicht verschuldet und wenn sie es sind, ist dies nur über rückzahlungspflichtige Tresoreriedarlehen möglich. Das führt nach Auffassung der Eidg. Finanzverwaltung dazu, dass sie der Schuldenbremse unterstehen. Da die Schweizer Schuldenbremse eine Ausgabenbremse ist, halte ich diese Einschätzung aber für etwas gewagt, da kein direkter Wirkungsmechanismus auf die Schulden besteht. 

Die Armee beziffert ihren Investitionsbedarf bis 2039 auf über 70 Milliarden Franken. Halten Sie diese Grössenordnung für hinreichend belegt? 

Ob das Preisschild stimmt oder nicht, ist schwer zu beurteilen. Es ist aber offensichtlich, dass wichtige Rüstungsgüter, zum Beispiel Kampfflugzeuge, am Ende ihrer Nutzungsdauer angekommen sind und ersetzt werden müssen. Darüber hinaus erfordert die veränderte Bedrohungslage – Stichwort Drohnen – zusätzliche, neue Rüstungsgüter. Gewiss, bei anderen Rüstungsgütern, zum Beispiel Panzern, ist kein 1:1-Ersatz nötig, aber ob die so freiwerdenden Mittel ausreichen, wage ich zu bezweifeln.  

Wie sollte dieser Investitionsbedarf im Bundesbudget behandelt werden? 

Aus meiner Sicht wäre es wichtig, Ersatzinvestitionen von Neuinvestitionen und dem operativen Betrieb zu trennen, wie es das Bundesbudget grundsätzlich vorsieht. Ersatzinvestitionen können über Abschreibungsrückflüsse finanziert werden, Neuinvestitionen und Betriebsausgaben nicht. Die Schuldenbremse unterscheidet aber leider nicht zwischen diesen wirtschaftlich völlig unterschiedlichen Sachverhalten und schützt Ersatzinvestitionen nicht. Eine ergänzende Regel könnte dies ermöglichen, ohne die Wirksamkeit der Schuldenbremse zu beschädigen. 

Ist der Nachholbedarf der Armee ökonomisch betrachtet eine ausserordentliche Lage im Sinne der Schuldenbremse – ein exogener Schock wie die Pandemie – oder eine ordentliche, planbare Daueraufgabe, die über Jahrzehnte versäumt wurde und nun ordentlich finanziert werden muss? 

Das Wort «versäumt» umschreibt den Sachverhalt zutreffend: Die notwendigen Ersatzinvestitionen wurden versäumt und deshalb gibt es einen Nachholbedarf. Das ist aber keine ausserordentliche Lage, da sie endogen entstanden ist. Anders verhält es sich mit dem technologischen Wandel, etwa bei der Drohnenabwehr. Das ist ein exogener Schock, der durch den Ukrainekrieg zwar nicht ausgelöst, aber eindeutig verstärkt wurde und ausserhalb der Einflusssphäre des Bundes liegt. Für diesen Aspekt, aber nur diesen, wäre meines Erachtens die Nutzung des Spielraums über die ausserordentliche Rechnung denkbar.  

Bei Rüstungsbeschaffungen sind nicht ausgeschöpfte Kreditreste die Regel. Reichen die heutigen Möglichkeiten aus, solche Kredite auf spätere Jahre zu übertragen? 

Auch hier bestehen die Instrumente grundsätzlich. Das Finanzhaushaltgesetz sieht in Art. 32a vor, dass nicht beanspruchte Budgetkredite – auch solche ausserhalb der Globalbudgets - übertragen werden können. Allerdings gilt dies nur bei projektbedingten Verzögerungen, nicht bei vollständig realisierten Vorhaben. Hier wäre eine Lockerung allenfalls denkbar, vor allem wenn es um Ersatzinvestitionen geht.   

Der Bundesrat schlägt einen Rüstungsfonds vor, gespeist aus einer befristeten Mehrwertsteuererhöhung, mit der Möglichkeit, sich vorübergehend mit bis zu 6 Milliarden Franken über Tresoreriedarlehen zu verschulden. Sie haben 2024 geschrieben, bei Fonds und Schuldenbremse seien «Konflikte vorprogrammiert». Ist dieser Konflikt hier eingetreten? 

Ja. Die Verschuldung von Fonds über Tresoreriedarlehen ist insofern problematisch, als die Schuldenbremse grundsätzlich nicht auf die Verschuldung selbst wirkt, sondern auf die Ausgaben. Weder die Tresoreriedarlehen an den Fonds, noch die Ausgabe von Staatsanleihen durch die Bundestresorerie unterliegen direkt der Schuldenbremse. Diese wird somit zwar nicht rechtlich, aber in ihrem begrifflichen Kern umgangen. 

Der Bundesrat betont, der Fonds sei schuldenbremsenkonform, weil er bis zum Ablauf der Mehreinnahmen schuldenfrei sein müsse. Ist das eine saubere Vorfinanzierungslogik – oder ein Schattenhaushalt mit Ablaufdatum, der einen Präzedenzfall schafft? 

Ja, es ist ein Schattenhaushalt. Die Schuldenbremse regelt die Verschuldung gar nicht, nur deshalb ist es «konform». Tatsächlich wird die Verschuldung aber erhöht. Immerhin ist diese Konstruktion zeitlich befristet. Wie das Bespiel des Bahninfrastrukturfonds zeigt, hat sich der Bundesrat bisher an eine solche Vorgabe gehalten und führt dessen Verschuldung nun tatsächlich zurück. 

Aus Sicht der öffentlichen Rechnungslegung: Wie müsste ein solcher Fonds konsolidiert und ausgewiesen werden, damit Parlament und Stimmvolk die tatsächliche Verschuldungs- und Verpflichtungslage des Bundes jederzeit sehen? Wo lauern die Intransparenzen? 

Die Fonds werden in die konsolidierte Rechnung des Bundes einbezogen. Das entspricht den Vorgaben der IPSAS und ist vorbildlich. Allerdings wird die konsolidierte Rechnung nicht zur finanzpolitischen Steuerung verwendet. Die vorhandene Transparenz fliesst nicht in die finanzpolitische Steuerung ein. 

In der für die Steuerung verwendeten Staatsrechnung sind die Fonds dagegen nur in einem unübersichtlichen Anhang ausgewiesen, der insbesondere die Auswirkung auf die Verschuldung des Bundes nicht klar aufzeigt. 

Ein Fonds verstetigt die Mittel und schützt die Armee vor der jährlichen Budgetkonkurrenz. Genau das ist aber auch der Einwand: Er entzieht Ausgaben der laufenden Priorisierung durch das Parlament. Wie gewichten Sie Planungssicherheit gegen demokratische Budgethoheit? 

Wenn das Parlament neue Fonds bewilligt, ist das ein Misstrauensvotum gegen sich selbst. Eigentlich gibt es über den mehrjährigen Finanzrahmen und die Verpflichtungskredite bereits eine ausreichende Planungssicherheit. Es ist kein Zufall, dass auf kantonaler und kommunaler Ebene die Zweckbindung von Hauptsteuern verboten ist. Leider gilt dieses Verbot nicht auf Bundesebene. 

Wenn Sie frei gestalten könnten: Wie würden Sie den Armeeaufwuchs finanzieren? Skizzieren Sie uns Ihren Vorschlag. 

Die Schuldenbremse könnte so ergänzt werden, dass Abschreibungsrückflüsse prioritär für Ersatzinvestitionen genutzt werden. Das gilt für Rüstungsgüter ebenso wie für Verkehrsinfrastruktur oder andere Vermögenswerte. Damit wäre wohl ein grosser Teil der Rüstungsvorhaben finanziert.

Und wie würden Sie den verbleibenden Bedarf decken? 

Für den Rest wäre die Verteidigung nicht privilegiert und müsste sich wie jeder andere Bereich um zusätzliche Mittel bemühen. Es ist aber auch denkbar, dass sie selbst Mittel freispielt, zum Beispiel durch gemeinsame Beschaffung in Kooperation mit anderen neutralen Staaten, durch Priorisierung oder durch Bestandesreduktionen. Da bei Letzteren primär die Erwerbsersatzordnung (EO) «profitieren» würde, müsste sichergestellt werden, dass diese frei werdenden Mittel tatsächlich der Verteidigung zukommen.