«Demokratie ist die Staatsform der Selbstbindung», sagt Andreas Kley.

Vor 150 Jahren wurde die Schweizer Verfassung totalrevidiert. Ein Grund zum feiern?

Vorweg stellt sich die Frage, warum sollen wir überhaupt eine Verfassung «feiern»? Die vom Staat angeordneten Staatsfeiern für die Verfassung oder für die «Gründung» einer Nation bezwecken die Integration der Staatsangehörigen und auch der Einwohner zu einem Staatsvolk. Damit soll etwas Gemeinsames erzeugt werden, ein soziales, ideelles Band, das es den Regierenden leichter macht, zu herrschen und die gewollte Ordnung aufrechtzuerhalten.

Es geht also um ein Zusammengehörigkeitsgefühl?

Genau. Das ist für alle Staatsformen bedeutend, insbesondere auch für die Demokratie. Die Feier einer Verfassung, etwa der Bundesverfassung von 1874, erfüllt diesen wichtigen Zweck, und im Fall einer demokratischen Ordnung liegt es nahe, die wesentliche demokratische Neuerung von 1874, die Einführung des fakultativen Referendums über Bundesgesetze und allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse, hervorzuheben.

Die erfolgreiche Gründung des modernen Bundesstaats von 1848 steht bereits in Kontrast zu den misslungenen Revolutionen in den europäischen Nachbarstaaten. Kann man sagen, dass mit der Totalrevision von 1874 die Schweiz endgültig zum verfassungsmässigen Sonderfall in Europa wird?

Der Kleinstaat Schweiz erklärt sich gerne zum «Sonderfall» und möchte dadurch eine besondere Stellung oder eine Vorzugsbehandlung erreichen. Doch jeder Staat ist ein Sonderfall. Tatsächlich stand die Schweiz ab 1874 als direktdemokratischer Sonderfall relativ einsam in Europa da. Gegen Ende des 19. Jahrhunderts besuchten viele ausländische Journalisten, Politiker und Intellektuelle die Schweiz und berichteten in ihrer Heimat von Referendum und Initiative. Eugen Curti, der damalige Chefredaktor der «NZZ» und der «Frankfurter Zeitung», sprach daher vom «Weltgang» der Volksgesetzgebung. Der Erste Weltkrieg hat diese schöne Vorstellung zerstört.

Mit dem neu eingeführten Referendumsrecht wurde die Volksherrschaft rechtlich auch auf Bundesebene etabliert. Die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika von 1789 beginnt in der Präambel ebenfalls mit den Worten «Wir das Volk …». Trotzdem kennen nur die US-Bundesstaaten die direkte Demokratie. Warum hat die Schweiz geschafft, was in den USA nicht gelang?

Die Schweiz bot einen günstigen Boden für die Rezeption dieser französisch-revolutionären Ideen. Die kleinräumige politische Struktur mit vielen Gemeinden und kleinen Kantonen erlaubte eine Entwicklung von unten nach oben. Die direkte Demokratie, erstmals 1831 mit einem Volksveto in St. Gallen auf Kantonsebene eingeführt, wurde experimentell erprobt. Es zeigte sich, dass das funktioniert, und die Instrumente verbreiteten sich in den regenerierten Kantonen. 1848 fand das Verfassungsreferendum Eingang in die Bundesverfassung und bewährte sich 1866 zum ersten Mal schweizweit. Der Funktionsbeweis war damit erbracht, und so kam 1874 dank der demokratischen Bewegung das fakultative Referendum zustande. Die USA hatten mit den übernommenen englischen Strukturen völlig andere Voraussetzungen. Immerhin übernahmen die Hälfte der US-Gliedstaaten diese in den Schweizer Kantonen praktizierten direktdemokratischen Rechte ab 1890.

Die direkte Demokratie ist das prägende Strukturmerkmal der Schweizer Politik. Ökonomisch gesehen sind damit einige Vorteile verbunden, weil die Politik stärker an den Wählerwillen gebunden wird. Gleichzeitig steht das demokratische Prinzip gelegentlich in Spannung zur Rechtsstaatlichkeit. Wie sieht das der Staatsrechtler Kley?

Das ist nicht nur ein Problem der direkten Demokratie, sondern aller Demokratien. Für die Durchsetzung der Verfassung ist eine unabhängige Kontrolle durch ein Verfassungsgericht erforderlich. Dieses muss Akte des Parlaments bei der repräsentativen Demokratie und Akte des Volkes bei der direkten Demokratie überprüfen können. Das bedeutet gerade nicht, dass damit eine Richterherrschaft etabliert wird.

Sondern?

Vielmehr wird damit die Vorherrschaft der Verfassung und des demokratischen Verfassungsgebers gesichert. Die Demokratie ist auf die Herrschaft der Verfassung, also auf Regeln der demokratischen Entscheidungsfindung angewiesen. Demokratie kann es ausserhalb der festgelegten Verfahrensregeln nicht geben. Sie ist die Staatsform der Selbstbindung und der Selbstbeherrschung.

1874 reichten 30'000 Unterschriften, damit ein vom Parlament verabschiedetes Gesetz dem Stimmvolk vorgelegt werden musste – damals zählte die Schweiz rund 2,7 Millionen Einwohner, wobei die weibliche Hälfte der Bürger nicht stimmberechtigt war und es keine Mobilisierung dank Digitalisierung gab. Heute zählt die Schweiz 9 Millionen Einwohner, und es reichen 50'000 Unterschriften für ein Referendum. Bräuchte es hier im Geiste von 1874 höhere Hürden, um die Ernsthaftigkeit der Anliegen zu gewährleisten?

Diese Zahlen legen nahe, dass die Quoren sich proportional zum Wachstum der Stimmberechtigten entwickeln müssen. Das ist freilich nicht das einzige Kriterium. Heute ist es viel schwieriger geworden, Unterschriften zu sammeln. Namentlich die allgemeine Zulassung der brieflichen Stimmabgabe hat den Abstimmungsakt zu einem rein privaten Vorgang gemacht, der sich in den eigenen vier Wänden vollzieht. Damit ist ein vormals wichtiger Zugang zu den Stimmberechtigten verschlossen worden.

Also halten Sie die Hürde nicht für zu tief?

Nein, ich halte die aktuellen Quoren nicht für zu tief. Die direktdemokratischen Rechte sollen als Oppositionsinstrument gegen die Parlamentsmehrheit eingesetzt werden. Für die Parlamentarier und oft auch die Regierung sind diese Rechte aber «lästig», deshalb wird von dieser Seite gerne die Erhöhung der Unterschriftenzahlen gefordert.

Man könnte auch umgekehrt argumentieren, dass die Ausweitung der Staatsverwaltung zu einer Machtverschiebung geführt habe. Um die Technokraten zu bändigen, brauche es mehr und nicht weniger direkte Volksrechte – beispielsweise mit einem Ausgabenreferendum. Was halten Sie davon?

Die Verwaltung ist zu einer anonymen Macht geworden, die auch die Regierung, je nach Persönlichkeit der Regierungsmitglieder, mehr oder weniger stark lenkt. Das Ausgabenreferendum deckt dieses wichtige Machtspektrum ab. Alle Kantone kennen das Ausgabenreferendum. Der Bund kannte bis 1962 auch eine Art Ausgabenreferendum, und zwar in Form des Referendums über die allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse. Das waren oft auch Finanzvorlagen.

Wieso gibt es dieses Referendum nicht mehr?

Die Bundesversammlung schaffte dieses ungeliebte demokratische Recht durch eine blosse Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes ab: Es handelte sich um einen offensichtlichen Verfassungsbruch, der nur wenig Kritik seitens weniger Ratsmitglieder und Wissenschafter auslöste. In jüngster Zeit ist es zu plebiszitartigen Finanzvorlagen bei den Beschaffungen für Kampfflugzeuge gekommen. Das zweifelhafte Vorgehen zeigt, dass die Politik die direktdemokratischen Rechte instrumentell missbraucht, wenn sie glaubt, es würde ihr im Moment gerade nützen. Würde die Politik es mit dem Referendum ernst meinen, so würde sie die generell-abstrakten Rechtsgrundlagen ändern und schlicht ein Ausgabenreferendum einführen.

Seit Jahren halten manche Politologen, Juristen und Ökonomen den Schweizer Bundesstaat für unvollendet und fordern ein Verfassungsgericht. Was wären die Vor- und Nachteile einer Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesebene? Und wie stehen Sie selbst zu diesem Vorschlag?

Ich habe schon ausgeführt, dass ich diese Institution für eine nötige Ergänzung halte. Der Widerstand seitens der Mitglieder des Parlaments ist jedoch gross, sodass in der kommenden Zeit nicht daran zu denken ist. Es müsste indessen auch keine volle Verfassungsgerichtsbarkeit nach dem Vorbild der USA oder von Deutschland sein. Vielmehr würde es genügen, wenn dieses neu zu schaffende Gericht die blossen Einzelakte aller Behörden, d.h. auch des Bundesrates und der Bundesversammlung, prüfen könnte. Die Kontrolle der Rechtsgrundlagen dieser Akte, z.B. der Bundesgesetze, erfolgte bloss vorfrageweise. D.h., das Gesetz oder eine Gesetzesnorm könnte nicht aufgehoben werden, nur wäre im Fall einer Verfassungswidrigkeit die Bundesversammlung aufgefordert, diese zu beheben.

Die «Einheit der Materie» ist ein Rechtsgrundsatz, der den unverfälschten Wählerwillen schützen will. Sie haben sich skeptisch zu diesem Grundsatz geäussert, wenn es um Gesetzesrevisionen geht. Denken wir nur an die Abstimmung vom 25. September 2022 zur Zusatzfinanzierung der AHV durch eine Erhöhung der MWST und der Erhöhung des Frauenrentenalters oder die diskutierte Verbindung von Verteidigungsausgaben mit der Kürzung der Entwicklungshilfe…

Das Bundesgericht hat den Grundsatz bei den kantonalen Sachvorlagen generell durchgesetzt, mit der richtigen Begründung, die Sie anführen: die Garantie der Wahl- und Abstimmungsfreiheit. Auf Bundesebene gilt die Einheit der Materie nur für Teilrevisionen der Verfassung, unabhängig davon, wer diese initiiert hat. Für Totalrevisionen kann dieser Grundsatz nicht gelten, er würde ja auf deren Verbot hinauslaufen. Dort ist eine totalrevidierte Verfassung einfach ein Gesamtpaket, das man akzeptieren oder ablehnen kann.

Für Bundesgesetze gilt dieser Grundsatz nicht?

Nein, gemäss dem Text der Bundesverfassung gerade nicht. Die Gründe für diese Entscheidung sind ähnlich wie bei der Totalrevision der Verfassung: Gesetze kodifizieren ja stets ein bestimmtes Sachthema, das zum Teil breit sein kann, wie etwa das Obligationenrecht, das Zivilgesetzbuch, das Umweltschutzgesetz usw. Auch hier würde die Einheit der Materie auf ein Verbot derartiger Abstimmungsvorlagen hinauslaufen, und zudem wären die in der Demokratie stets nötigen Kompromisse nicht mehr möglich. Das Bundesgericht hat das anerkannt und wendet den Grundsatz auf Kantonsebene fast gar nicht an. Der Verfassungsgeber des Bundes hat hier also richtig entschieden.

Wieso berufen sich die Mitglieder des Parlaments aber oft auf die Einheit der Materie?

In der Regel geht es ihnen dabei nicht um den Schutz der Abstimmungsfreiheit, sondern um das politische «Abwürgen» einer ungeliebten Vorlage. Es handelt sich um den Einsatz eines wohlklingenden, hochstehenden Verfassungsbegriffs, der aber politisch missbraucht wird. Auch in dieser Frage sollte ein Verfassungsgericht die Frage der Einheit der Materie prüfen, sicher nicht die Bundesversammlung selbst. Diese verfolgt eigene politische Interessen und versteht den Grundsatz mal so und dann wieder gegenteilig, je nach gerade nötiger Opportunität.

Sie haben sich stark mit dem bedeutenden Staatsrechtler Zaccaria Giacometti befasst – einem Ihrer Vorgänger auf dem Zürcher Lehrstuhl für Staatsrecht. Giacometti plädierte auch in schwierigen Zeiten des Krieges für die Verfassungstreue. Was können wir von Giacometti heute noch lernen, beispielsweise wenn es um die Einhaltung der Schuldenbremse geht?

Die Verfassung ist der oberste Erlass eines Staates, und Giacometti plädiert konsequent dafür, dass alle Behörden an die Verfassung gebunden sind. Sie sind in keinem Fall berechtigt, die Verfassung zu brechen. Das ist zwischen 1914 und 1952 in vielen Fällen geschehen. Die Politiker in Bundesversammlung und Bundesrat hielten den direkten, schnelleren und verfassungswidrigen Weg für einfacher. Der korrekte Weg besteht darin, dass eine nicht mehr passende Verfassungsnorm mit einer ordentlichen Verfassungsrevision geändert wird, d.h. mit Zustimmung von Volk und Ständen.

Aber sind Krisensituationen, die es zwischen 1914 und dem Ende des Zweiten Weltkriegs ja zur Genüge gab, nicht begründete Ausnahmen?

Die Politiker erfinden laufend neue «Entschuldigungen», dass das nicht geht wie: «Es kann nicht sein, dass …», «Wir konnten nicht anders», «Wir mussten handeln», «Das ist ein blosser Formalismus», «Wir haben keine Zeit für lange Debatten» usw. Gerade das letzte Argument ist besonders gefährlich: Die Demokratie ist die Staatsform des Zeithabens, denn die Debatten, die Angleichung der politischen Positionen und der immer nötige Kompromiss brauchen Zeit. Wer der demokratischen Staatsform diese Zeit nicht geben will, der ist ein Feind der Demokratie. Selbst die Diktatur wird die Forderung nach schnellen Entscheiden nicht umsetzen, es sei denn, es geht darum, die vermeintlichen oder tatsächlichen Gegner mit Gewalt aus dem Weg zu räumen. Die Diktatur hat noch nie das Gemeinwohl verfolgt; sie ist vielmehr eine Form der Räuberherrschaft.

Also ist die Gewährleistung von Stabilität und Rechtsstaatlichkeit höher zu gewichten als kurzfristige und vermeintlich pragmatische Lösungen in Krisenzeiten?

Auf jeden Fall. Für die Wohlfahrt des Volkes ist eine stabile und vorhersehbare Ordnung, die möglichst Rücksicht auf die wesentlichen Bedürfnisse der Bevölkerung nimmt, entscheidend. Das Hochhalten der Verfassung und des geltenden Rechts ist von grösster Bedeutung. Der Wert dieser höchsten Tugend wird leider unterschätzt. Diese ermöglicht die Beilegung von Konflikten anhand von Regeln, d.h., die Konflikte werden sprachlich-argumentativ beraten und diskutiert. Die Rechtsherrschaft bedeutet eine Friedensordnung, die Konflikte nicht durch Gewalt, sondern durch das Medium der Sprache regelt. Die damit verwirklichte Verhinderung von Gewalt und Selbsthilfe ist nicht nur den nötigen Zeitaufwand wert, sie ist eine zwingende Grundbedingung für ein glückliches Leben der Menschen.