Das Q&A zur OECD-Mindeststeuer.

Executive Summary

1. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) erarbeitet ökonomische Analysen und politische Handlungsempfehlungen.
2. Die OECD-Steuerreform wurde in langjährigen Verhandlungen über und Initiativen gegen die internationale Steuervermeidung im Rahmen des sogenannten «OECD/G20 Inclusive Framework» unter Mitarbeit von 141 Länder ausgearbeitet. Die Reform erreichte ihren Durchbruch im Oktober 2021 mit der Zustimmung der G20-Staaten.
3. Die Grundlagen der internationalen Besteuerung umfassen Prinzipien zum Besteuerungsort, der Bemessungsgrundlage und Steuersätzen. Besteuerungsrechte werden oft in Doppelbesteuerungsabkommen geregelt.
4. Es wird geschätzt, dass 36 Prozent der Gewinne multinationaler Unternehmen in Tiefsteuerländern versteuert werden.
5. Als Anschauungsbeispiel eines über viele Jahre praktizierten Konstrukts zur Steuervermeidung sei der «doppelte Ire mit einem eingeklemmten Holländer» genannt. Bei diesem Konstrukt transferierten Unternehmen ihre Gewinne von Irland über die Niederlande auf die Bahamas.
6. Zwar sind die gesetzlichen Standardsteuersätze seit 1985 weltweit gesunken, jedoch sprechen stabile Unternehmenssteuererträge gegen einen ruinösen Steuerwettbewerb.
7. Steuerwettbewerb kann die fiskalische Disziplin des Staates sowie die Effizienz bei der Bereitstellung öffentlicher Güter erhöhen.
8. Gemäss Säule 1 der OECD-Steuerreform werden die Gewinne von Grossunternehmen nicht mehr nur in Ländern besteuert, in denen das Unternehmen ansässig ist, sondern ein Teil der Gewinnbesteuerung erfolgt neu in Ländern, in denen die Produkte abgesetzt werden. Säule 2 sieht einen Mindeststeuersatz von durchschnittlich 15 Prozent auf den weltweiten Gewinn von grösseren Unternehmen vor.
9. Einzelne Wirtschaftssektoren sind von der Reform ausgenommen.
10. Die Schweiz will die Reform zunächst über eine Verfassungsänderung und temporäre Verordnungen ab Januar 2024 umsetzen. Vorgesehen ist die Schaffung einer neuen Bundessteuer. Deren Ertrag soll zu 25 Prozent dem Bund und zu 75 Prozent den Kantonen zustehen.
11. Die OECD geht davon aus, dass die weltweiten Unternehmenssteuererträge um 46 bis 73 Milliarden Franken steigen werden.
12. Ökonomische Abschätzungen der OECD-Reform unterliegen Ungenauigkeiten. Dennoch ist klar: Sie dürften für Niedrigsteuerländer wie die Schweiz ohne Anpassungen einschneidende Folgen haben.
13. Aus Sicht der optimalen Steuertheorie sind die volkswirtschaftlichen Kosten von Säule 1 eher gering, sofern Monopolerträge ausgeschöpft werden. Säule 2 ist aufgrund der Einschränkung des Wettbewerbs mit höheren volkswirtschaftlichen Kosten verbunden.
14. Sowohl die Umverteilung von Steuersubstrat an Marktstaaten als auch die Mindeststeuer werden den internationalen Standortwettbewerb um Unternehmen nicht beenden; der Fokus des Standortwettbewerbs wird sich auf andere Faktoren verlagern. Bereits heute subventionieren zahlreiche Länder Forschungs- und Entwicklungsleistungen von Unternehmen. Viele Subventionsinstrumente werden von der Mindeststeuer nicht tangiert. Wohn-, Arbeits-, Forschungs- und Innovationsstandorte wie die Schweiz dürften über mehr Optionen verfügen, im zukünftigen Standortwettbewerb attraktiv zu bleiben, als reine Offshore-Standorte oder auch Entwicklungsländer.
15. Die von der Schweiz per 1. Januar 2020 eingeführte Patentbox wird vom OECD-Regelwerk nicht berücksichtigt. Unternehmen, die erheblich von Steuervergünstigungen aufgrund der Patentbox profitiert haben, könnten die Mindeststeuer von 15 Prozent unterschreiten.
16. In der Schweiz sind von Säule 1 weniger als 10 Unternehmen, von Säule 2 etwa 200 Schweizer Konzerne und 2’000 Tochterfirmen ausländischer Konzerne betroffen. Der Bund schätzt die kurzfristigen Mehreinnahmen für Bund, Kantone und Gemeinden aufgrund der Mindeststeuer (Säule 2) auf 1 bis 2.5 Milliarden Franken. In der mittleren und längeren Frist wird mit Unternehmenswegzügen und folglich steuerlichen Mindereinnahmen gerechnet.
17. Die OECD-Steuerreform greift tief in Schweizer Föderalismus, v.a. in den interkantonalen Steuerwettbewerb und den nationalen Finanzausgleich, ein.
18. Für die Schweiz wird geschätzt, dass eine Erhöhung der Unternehmenssteuersätze um 1 Prozentpunkt die Unternehmenssteuererträge um 0.4 bis 2.2 Prozentpunkte senkt.
19. Den Schweizer Kantonen stehen zahlreiche Optionen offen, wie sie den Verlust von Standortattraktivität wettmachen können. Die Subventionierung von Forschung und Entwicklung, die Förderung von Hochschulen, die Senkung von Lohnnebenkosten, die Steigerung der Attraktivität aus Sicht der Expats, sowie generell die Erhöhung der steuerlichen Attraktivität der Schweiz für natürliche Personen werden von Experten vorgeschlagen.
20. Mehrere Länder haben der OECD-Steuerreform noch nicht zugestimmt, plädieren für eine verzögerte Einführung oder waren erst gar nicht an den Verhandlungen beteiligt.

Geleitwort

Unsere Beurteilung präsentiert sich wie folgt:

1. Wer und wieso?

1.1 Wer ist die OECD und warum setzt sie sich für eine internationale Steuerreform ein?

1.2 Wie kam es zur OECD-Steuerreform?

1.3 Wie funktioniert die internationale Steuerpolitik grundsätzlich?

1.4 Wieviel Steuern werden jedes Jahr vermieden?

1.5 Was ist ein konkretes Beispiel für Steuervermeidung?

1.6 Gibt es einen ruinösen Steuerwettbewerb («Race to the bottom») zwischen den Ländern?

Abbildung 1: Entwicklung der Steuersätze und des Steueraufkommens in OECD-Ländern.

1. Ausländischen Firmen oder Individuen werden Vorteile gewährt («ring fencing»);
   
2. Steuervorteile werden ohne echte Wirtschaftstätigkeit und ohne eine wesentliche wirtschaftliche Präsenz gewährt («Substanzerfordernis»);
   
3. Die Regeln für die Gewinnermittlung von multinationalen Unternehmen oder Konzernen weichen zu stark von international vereinbarten Grundsätzen ab;
   
4. Es mangelt generell an Transparenz.

1.7 Welche Argumente sprechen für den Steuerwettbewerb?

2. Was soll geschehen und wann?

2.1 Was sieht die OECD-Steuerreform vor?

2.1.1 Was sieht Säule 1 vor?

Abbildung 2: Die «Nexus-Regelung» der Säule 1.

2.1.2 Was sieht Säule 2 vor?

Abbildung 3: Die Aufteilung der Unternehmenssteuer nach Säule 2.

2.2 Gibt es Ausnahmen von der Reform?

2.3 Wie setzt die Schweiz die Mindestbesteuerung der OECD um?

2.3.1 Was ist der aktuelle Stand auf Bundes- und Kantonsebene?

2.3.2 Was sieht der Entwurf des Bundesrats vor?

2.3.3 Warum will der Bundesrat die Umsetzung mit der Schaffung einer Verfassungsgrundlage in Angriff nehmen?

2.3.4 Warum schlägt der Bundesrat die Schaffung einer neuen Bundessteuer vor?

• Responsivität und Flexibilität: Die OECD-Reform wird im Eiltempo umgesetzt, während viele Detailbestimmungen noch nicht bekannt sind. Die Verlagerung zusätzlicher Kompetenzen an den Bund könnte eine schnellere und flexiblere Umsetzung erleichtern.

• Einfachheit: Bei Säule 2 geht es um die Besteuerung von Unternehmen, die physisch mit einer oder mehreren Betriebsstätten in der Schweiz präsent sind. Durch klare Regeln, das heisst Festlegung von Kompetenzen und Koordinationsaufgaben, kann eine dezentrale Besteuerung durch die Kantone bewerkstelligt werden. Dies könnte statt mit einer Bundessteuer auch mittels neuer Vorschriften im Steuerharmonisierungsgesetz (StHG) und kantonalen Steuern erreicht werden. Anders sieht dies bei Säule 1, deren Einführung vertagt wurde, aus. Da es um die Besteuerung von Unternehmen ohne physische Präsenz in der Schweiz geht, liegt eine Besteuerung durch den Bund auf der Hand. Möglicherweise wurde aus Pragmatismus und mit Hinblick auf die später umzusetzende Säule 1 auch für Säule 2 auf eine Besteuerung in der Kompetenz des Bundes gesetzt.

• Internationale Glaubwürdigkeit: Zuweilen wird angeführt, dass die internationale Akzeptanz und Glaubwürdigkeit der schweizerischen Umsetzung für die Schweiz und auch für die von der Ergänzungssteuer betroffenen Unternehmen wichtig ist. Es wird argumentiert, dass dies bei einer Bundessteuer eher gegeben sei als bei kantonalen Lösungen.

• Verursacherprinzip: Der Vorschlag des Bundesrates verfolgt das Verursacherprinzip. Das heisst, jene Gebietskörperschaft, welche die Unterbesteuerung einer Unternehmensgruppe herbeiführt, soll eine ergänzende Steuer erheben und kann die Erträge aus dieser einbehalten. Eine Unterbesteuerung kann auch durch den Bund verursacht werden. Somit kann argumentiert werden, dass auch dem Bund in gewissen Fällen zusätzliche Erträge zustehen.

• Einnahmenbegehrlichkeiten: Ob als Konsequenz aus der OECD-Reform – es wird damit gerechnet, dass der Bund nach Umsetzung der Mindestbesteuerung zusätzliche Mittel in den NFA einschiessen muss – oder aufgrund sachfremder Geschäfte besteht auch für den Bundeshaushalt ein entsprechender Finanzierungsbedarf. Bis zum Inkrafttreten der gesetzlichen Bestimmungen sehen die Übergangsbestimmungen vor, dass der Bund seinen Anteil aus dem Ertrag der Ergänzungssteuer zur Deckung seiner Mehrausgaben im NFA und zur Förderung der Standortattraktivität der Schweiz einsetzt.

2.3.5 Wie fallen die Reaktionen der interessierten Kreise auf die Vernehmlassungsvorlage aus?

Reichweite der Reform

Besteuerungshoheit und Kompetenzverteilung

Nationaler Finanzausgleich

Standortförderungsmassnahmen

• Economiesuisse: Keine konkreten Fördermassnahmen, stattdessen kantonale Massnahmen, Zielsetzung ist der Erhalt der heutigen Firmensubstanz und deren weiteren Ausbau über die Zeit.
• FDP: Zielgerichtete Entlastungsmassnahmen auch zugunsten der von der Mindeststeuer betroffenen Unternehmen, bzw. durch Herabsetzen anderer Steuern und Abgaben (als Beispiel werden Sozialabgaben genannt), Regulierungsabbau, Modernisierung der Berufsbildung, Digitalisierung der Verwaltung, internationale Vernetzung und insbesondere Weiterentwicklung der bilateralen Beziehungen mit der EU.
• Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren: Massnahmen im Bereich Forschung und Entwicklung, Bildung (Hochschulen), Energie, Umwelt, sowie Arbeitsmarkt. Der Bund wird in der Pflicht gesehen, Rahmenbedingungen im Einklang mit internationalen Vorgaben zu schaffen, zum Beispiel im Bereich der Steuergutschriften für Forschung und Entwicklung.
• Die Mitte: Verwendung zusätzlicher Steuereinnahmen zur Minderung des Fachkräftemangels: Aus- und Weiterbildungsmassnahmen, Ausbau von Kinderbetreuungsmöglichkeiten, Standortpolitik für Unternehmen durch steuerliche Berücksichtigung von Ausgaben für Forschung und Entwicklung im Einklang mit internationalen Regeln.
• Schweizerischer Gemeindeverband (SGV): Der SGV sprach sich im Juli 2022 dafür aus, dass der Bundesanteil von 25 Prozent zweckgebunden zur Stärkung der familienergänzenden Kinderbetreuung verwendet wird.
• SSV und KSFD: Die Mehreinahmen sollen prioritär zur Sicherung des Fachkräftebedarfs beispielsweise für Investitionen im Bildungsbereich und in der ausserschulischen Kinderbetreuung sowie zur Bewältigung der Klimakrise verwendet werden.
• SGB: Einsatz der Mehreinnahmen zur Entlastung der Privathaushalte mit tiefen und mittleren Einkommen, auf keinen Fall Begünstigung von Haushalten mit hohen Einkommen durch Steuersenkungen oder von Unternehmen durch Kompensationsmassnahmen wie einer Abschaffung der Stempelsteuer oder Verrechnungsteuer.
• SP: Breite Verteilung steuerlicher Mehreinahmen in erster Linie zur Stärkung der Kaufkraft der Bürger etwa durch Prämienverbilligungen, Klimaprojekte, familienergänzende Kinderbetreuung, Rückverteilung der Mehreinnahme in die Herkunftsländer der Gewinne, zum Beispiel durch Aufstockung des Budgets für die internationale Zusammenarbeit.
• SVP: Keine konkreten Fördermassnahmen genannt, Einsatz der Mittel der Ergänzungssteuer ausschliesslich für den Erhalt und Ausbau der Attraktivität des Unternehmensstandorts Schweiz, wobei die von der Mindeststeuer betroffenen Kantonen selbst über die Standortmassnahmen entscheiden sollen.

2.3.6 Was ist der weitere Zeitplan für die nahe Zukunft bezüglich
der Mindestbesteuerung?

2.3.7 Welche Sanktionen würden bei einer Verzögerung oder einem Ausbleiben der Reform in der Schweiz drohen?

3. Was sind die abschätzbaren Konsequenzen der Steuerreform und die derzeitigen Meinungen dazu?

3.1 Welche Auswirkungen hat die Reform weltweit?

3.1.1 Welche Effekte haben Säule 1 und 2 zusammen?

3.1.2 Welche Effekte hat Säule 1?

Abbildung 4: Geschätzte Auswirkungen von Säule 1 auf die Unternehmenssteuereinnahmen nach Ländergruppen.

3.1.3 Welche Effekte hat Säule 2?

Abbildung 5: Geschätzte Auswirkungen von Säule 2 auf die Unternehmenssteuereinnahmen nach Ländergruppen.

3.2 Wie präzise sind Abschätzungen über die Folgen der Steuerreform?

3.3 Wie sind Säule 1 und 2 aus ökonomischer Sicht zu bewerten – schränken sie tatsächlich den globalen Steuerwettbewerb ein?

3.3.1 Was sagt die Theorie der optimalen Besteuerung zur Säule 1?

3.3.2 Was sagt die Theorie der optimalen Besteuerung zur Säule 2?

3.4 In welchem Umfang ist die Schweizer Wirtschaft betroffen?

3.4.1 Welche Unternehmen sind betroffen, wie ist die Schweiz
insgesamt betroffen?

3.4.2 Wie schätzen Schweizer Ökonomen die Auswirkungen auf die
Schweizer Unternehmen ein?

3.4.3 Was macht die Quantifizierung der Effekte in der Schweiz
so kompliziert?

• Die grosse Anzahl an Unternehmen, die von der Steuer nicht betroffen sind, darf nicht über die Wichtigkeit der betroffenen Unternehmen hinwegtäuschen. Die Statistik der direkten Bundessteuer (Eidgenössische Steuerverwaltung 2021) illustriert dies. Im Steuerjahr 2018 haben die Hälfte aller Unternehmen keinen Reingewinn nach Definition der direkten Bundessteuer ausgewiesen. Das dritte Quartil wies in der Summe einen Reingewinn von 555 Millionen Franken aus und entrichtete dafür 46 Millionen Franken Bundessteuern. Das vierte Quartil wies 583 Milliarden Franken Reingewinn aus und war damit für den Löwenanteil der 12.5 Milliarden Gewinnsteuern beim Bund verantwortlich.
  
• Die OECD wird ein eigenes Regelwerk für die Besteuerung vorlegen («GloBE»). Es greift daher zu kurz, die effektiven Steuersätze nach Kantonen heranzuziehen und zu bestimmen, welche Kantone aktuell effektive Steuersätze unter 15 Prozent haben. Ist die Bemessungsgrundlage der OECD breiter gefasst, kann auch die Steuerbelastung nach OECD-Regeln tiefer ausfallen als die Steuersätze nach Schweizer Steuerrecht. Das GloBE-Regelwerk liegt noch nicht in einer endgültigen Fassung vor. Es mag sein, dass international tätige Unternehmen bereits erste Planspiele zu ihrer Betroffenheit angestellt haben. Kommuniziert haben sie diese noch nicht.
  
• Mit dem Bundesgesetz über die Steuerreform und AHV-Finanzierung (STAF) beginnt die letzte grosse Unternehmenssteuerreform erst gerade ihre Wirkung zu entfalten. Bis die Auswirkungen auch in den Statistiken des Bundes zu sehen sind, vergehen Jahre. Ausserdem betrifft die Reform die ehemaligen «Statusgesellschaften» und damit international tätige Unternehmen am meisten. Das neue OECD-Regelwerk wertet just die mit der STAF eingeführten Vergünstigungen für Erträge auf Patente und Lizenzen als Schmälerung der Bemessungsgrundlage und neutralisiert diese, sprich die Vergünstigungen werden irrelevant. Das neue OECD-Regelwerk wertet just die mit der STAF eingeführten Vergünstigungen für Erträge auf Patente und Lizenzen als Schmälerung der Bemessungsgrundlage. Damit werden die Vergünstigungen für Unternehmen, die von der OECD-Mindeststeuer betroffen sind, irrelevant. Dies hat P. Saint-Amans, Direktor des OECD Centre Tax Policy and Administration bestätigt (Davis Plüss und Glatthard 2021).

3.5 Inwiefern ist der Schweizer Föderalismus von der Mindestbesteuerung betroffen?

3.5.1 Interkantonaler Steuerwettbewerb und Föderalismus

Interkantonale Steuerausscheidung nach dem Regelwerk der OECD

Kantonale Verteilung der steuerlichen Mehr- und Minderträge aufgrund
der Säule 1

Kantonale Verteilung der zusätzlichen Steuerlast nach Säule 2

Konsequenzen für den NFA und Verteilung der Einnahmen zwischen Bund und Kantonen

Staatspolitische Konsequenzen der Verteilung von Einnahmen zwischen Bund und Kantonen

3.5.2 Betroffenheit nach Kanton

Abbildung 6: Effektiver durchschnittlicher Steuersatz.

Abbildung 7: Veränderung der effektiven Steuersätze nach 2017 und Bedeutung der Statusgesellschaften

3.5.3 Wie können Bund und Kantone die Standortattraktivität erhalten?

3.6 Was sind die ökonomischen Konsequenzen, wenn Unternehmen mehr Steuern zahlen?

3.7 Haben einzelne Länder Bedenken?

4. Konklusion und Einschätzung