Beschäftigung im öffentlichen Sektor der Schweiz. Neu: Verwaltungslöhne unter der Lupe.

Executive Summary

1. Wofür, in welchem Umfang und zu welchen Löhnen der Staat auf den volkswirtschaftlichen Pool der Beschäftigten zugreift, ist das Ergebnis eines gesellschaftlichen und politischen Diskurses. Dieser sollte evidenzbasiert sein und dafür braucht es Zahlen und Fakten.
2. Die klassischen Statistiken zeigen ein unvollständiges Bild der Beschäftigung im öffentlichen Sektor der Schweiz. Denn in den letzten 30 Jahren wurden staatliche Aktivitäten zunehmend in staatliche und staatsnahe Unternehmen ausgelagert.

• Gibt die Schweiz viel oder wenig für das Personal in den öffentlichen Verwaltungen aus? Mit 6’082 Franken je Einwohner im Jahr 2019 liegt die Schweiz kaufkraftbereinigt im europäischen Mittelfeld.
• Die Schweiz gibt 7.3 Prozent des BIP für Staatsbedienstete aus; weniger war es 2019 nur in Irland mit 6.6 Prozent. Ob die Beschäftigungsausgaben ins Verhältnis zur Einwohnerzahl oder ins Verhältnis zum BIP gesetzt werden, ist offensichtlich entscheidend.
• Wächst die öffentliche Verwaltung in der Schweiz stärker als anderswo? Von 1995 bis 2019 sind die Ausgaben für Verwaltungspersonal in der Schweiz unter Berücksichtigung der hiesigen Teuerung pro Kopf um 26 Prozent gestiegen. Wird zwecks internationaler Vergleichbarkeit anhand eines europäischen Warenkorbs gemessen, beträgt das Personalkostenwachstum pro Kopf 88 Prozent. Das liegt im europäischen Mittelfeld.
• In welchen Bereichen sind die Personalausgaben der öffentlichen Verwaltungen in der Schweiz im europäischen Vergleich am stärksten gestiegen? Es sind die Bereiche der allgemeinen öffentlichen Verwaltung, der öffentlichen Ordnung und Sicherheit und des Bildungswesens.

• Beschleunigt oder verlangsamt sich das Personalausgabenwachstum? Von 1990 bis 2007 wuchsen die öffentlichen Verwaltungskosten um 11.8 Mrd. Franken; das ist ein durchschnittliches jährliches Wachstum von 1.5 Prozent. Von 2008 bis 2019 nahmen die Personalausgaben um 11.3 Mrd. Franken zu, was einem jährlichen Wachstum von 2.2 Prozent entspricht. Dazwischen sorgte die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) für einen Bruch in der Zeitreihe.
• Auf welcher Staatsebene ist das Ausgabenwachstum am höchsten? Am höchsten fällt das Wachstum beim Bund aus mit 2.8 Prozent jährlich seit 2008, gefolgt von den Kantonen (2.4 Prozent) und Gemeinden (1.6 Prozent).
• Gibt es kantonale Unterschiede? In Basel-Stadt wird mit 8’528 Franken und in Genf mit 8’767 Franken je Einwohner am meisten für die Kantons- und Gemeindebediensteten ausgegeben; im Aargau sind es gerade einmal 3’419 Franken. Bleiben die aktuellen Wachstumsraten bestehen, steigen die Disparitäten weiter an.

• Wächst die Beschäftigung im privaten oder im staatlichen Sektor schneller? Die Beschäftigung in Vollzeitäquivalenten (VZÄ) wuchs – gestützt auf die offiziellen Daten – im Sektor Staat von 2011 bis 2019 um 12.0 Prozent, bei den privaten Unternehmen um 9.7 Prozent.
• Wie viel Beschäftigung entfällt auf den öffentlichen Sektor, also den Sektor Staat oder staatsnahe Betriebe? Die Abgrenzung zwischen öffentlich und privat ist nicht trivial. Gut abgesichert ist, dass 9.7 Prozent der Gesamtbeschäftigung in der Schweiz 2019 auf die Verwaltungen entfallen. Aufgrund statistischer Unzulänglichkeiten ist es hingegen komplizierter, die Beschäftigung bei den staatlichen und staatsnahen Unternehmen und Instituten festzustellen. Nach eigener, konservativer Schätzung beträgt die Beschäftigung im öffentlichen Sektor 16.9 Prozent. Gemäss dieser Schätzung ist der öffentliche Sektor seit 2011 um 11 Prozent und die Privatwirtschaft um 8.8 Prozent gewachsen.
• Gibt es auffällige Muster bei der Zusammensetzung der Beschäftigten? Der Anteil der Beschäftigten mit tertiärem Bildungsabschluss ist vergleichsweise hoch und wächst weiter. Die Akademisierung der Bundesverwaltung schritt im letzten Jahrzehnt um 17 Prozentpunkte voran, in den Kantonsverwaltungen waren es 8 Prozentpunkte und in den Gemeindeverwaltungen 4 Prozentpunkte.

• Gibt es Lohnunterschiede zwischen der Privatwirtschaft und den einzelnen Staatsebenen? In der Bundesverwaltung betrug das durchschnittliche Bruttoerwerbseinkommen im Zeitraum 2018 bis 2020 für eine Vollzeitstelle 117’176 Franken, während es in der Privatwirtschaft 88’896 Franken waren. Die Gemeinde- und Kantonsverwaltungen und die öffentlichen Unternehmen liegen dazwischen.
• Gegenüber den durchschnittlichen Löhnen in der Privatwirtschaft lagen die Löhne in der Bundesverwaltung 39.3 Prozent, in den Kantonsverwaltungen 22.2 Prozent und in den Gemeindeverwaltungen 11.6 Prozent höher (Schätzung für den Zeitraum 2007 bis 2020). Unterschiede im Arbeiterpool – tertiäre Bildungsabschlüsse insbesondere im Bereich Pädagogik, Frauen und Inländer sind im Schnitt in den Verwaltungen übervertreten – erklären die Lohndifferenzen nur teilweise.
• Die systematische Lohnanalyse zeigt, dass auf allen Verwaltungsebenen Lohnprämien gegenüber der Privatwirtschaft bestehen. Das heisst, die Löhne sind höher, wenn gleichwertige Stellen und Arbeitskräfte aus der Verwaltung und der Privatwirtschaft verglichen werden. Im Durchschnitt beträgt die Verwaltungslohnprämie in der Bundesverwaltung 11.6 Prozent, in den Kantonsverwaltungen 4.3 Prozent und in den Gemeindeverwaltungen 3.4 Prozent. Die Lohnschere zwischen dem privaten Sektor und den Verwaltungen öffnet sich gegen unten: Vergleichsweise niedrige Löhne werden in den Verwaltungen gegenüber der Privatwirtschaft stärker bevorteilt als hohe Löhne.
• Beim Bund und bei den Kantonen steigen die Lohnprämien insbesondere mit dem Alter und der Anstellungsdauer.
• Bei der Lohnanalyse können sektorale Unterschiede, die über den Lohn hinausgehen, nicht berücksichtigt werden. Dazu gehört die Jobsicherheit, die Arbeitsatmosphäre, Sinnhaftigkeit der Tätigkeit, Stress am Arbeitsplatz, Sozialleistungen und vieles mehr. Auch persönliche Eigenschaften, wie die Leistungsbereitschaft und die Berufserfahrung können nur näherungsweise berücksichtigt werden.

• Die staatlichen Verwaltungsausgaben und das Beschäftigungsvolumen beim Staat und den staatsnahen Unternehmen sind alles andere als gering. Sowohl Ausgaben als auch Beschäftigung wachsen. Betrachtet man kaufkraftbereinigte Verwaltungsausgaben pro Einwohner statt wie üblich in Prozent des BIP, ist die Schweiz nicht Musterschüler, sondern europäisches Mittelmass.
• Die Verwaltungen von Bund, Kantonen und Gemeinden wachsen unter anderem stark im Bereich der allgemeinen Verwaltungsausgaben. Gerade diese Ausgabenkategorie wurde jüngst in einer Studie als wirtschaftswachstumshemmend identifiziert (Mosler und Schaltegger 2021).
• Zum Beschäftigungswachstum tragen auch die staatsnahen Unternehmen und Institute des öffentlichen Rechts bei – soweit dies mit den verwendeten Daten überprüft werden kann. Um die Governance der staatlichen und staatsnahen Betriebe ist es nicht zum Besten bestellt (Hettich 2009; Schelker, Schaltegger, und Portmann 2022). Eine Verbesserung der Datenlage tut not.
• Die Personalausgaben und der Akademikeranteil sind beim Bund in Prozenten am stärksten gewachsen, während die Kantone und Gemeinden die Beschäftigung am stärksten erhöhten. Sie taten dies allerdings weniger akademisiert und spezialisiert als der Bund. Dieses Muster ist konsistent mit einem fortschreitenden Vollzugsföderalismus, im Zuge dessen der Bund die Richtung vorgibt und die Kantone ausführen. Ob diese Hypothese stimmt, muss die zukünftige Forschung zeigen.
• Es gibt beträchtliche Lohnungleichheiten zwischen Staat und Privatwirtschaft. Insbesondere die Löhne beim Bund sind vergleichsweise hoch. Drei Konsequenzen einer Verwaltungslohnprämie scheinen plausibel. Erstens kann von ihr Aufwärtslohndruck für gewisse Berufe in der Privatwirtschaft ausgehen. Da zweitens auch die Verwaltungen auf dem Arbeitsmarkt in Konkurrenz stehen, können die Bundeslöhne die Gemeinden und Kantone unter Druck setzen. Drittens kann eine Verwaltungslohnprämie bereits die Bildungsentscheidungen junger Menschen beeinflussen.

Geleitwort

1. Einleitung

1.1 Ein bedeutender Leistungsträger mit Kontrollbedarf

1.2 Forensische Arbeit und die richtige Perspektive sind entscheidend

1.3 Aufbau des Policy Papers

2. Ökonomische Theorie: Wieso wächst die Verwaltung?

2.1 Wachsende Nachfrage nach staatlicher Aktivität

2.2 Leidet das staatliche Angebot an der Baumolschen Kostenkrankheit?

2.3 Die Prinzipal-Agenten-Beziehung als Wachstumstreiber

3. Wo liegen die Grenzen zwischen öffentlichem und privatem Sektor?

3.1 Der öffentliche Sektor: mehr als nur der Sektor Staat

• Handelt es sich um eine eigenständige institutionelle Einheit? Weder ein Zivilstandsamt noch der Fonds für Eisenbahngrossprojekte (FinöV) sind eigenständige Einheiten. Für diese sind die Muttereinheiten zu betrachten; das sind in beiden Fällen der Bund und die Gemeinden, und diese sind dem Sektor Staat zuzuordnen.
• Wird die Einheit durch die öffentliche Hand kontrolliert? Öffentliche Kontrolle liegt vor, wenn der Staat 50 Prozent der Stimmrechte besitzt oder aus regulatorischen Gründen das Recht hat, die Mehrheit des Führungsgremiums oder die Unternehmensleitung besetzen und gestalten zu können. Dies gilt für die ETH genauso wie für Schweiz Tourismus.
• Liegt die Hauptfunktion in der Umverteilung von Vermögen und Einkommen? Merkmale sind die Erhebung von Steuern, die Zahlung von Subventionen, die Erbringung von Sozialleistungen und die Bereitstellung öffentlicher Güter. Dies gilt beim Bund für die Sozialversicherungen AHV, IV, EO und ALV genauso wie für die Stiftung Kostendeckende Einspeisevergütung (KEV).
• Übt die Einheit keine finanzielle Mittlertätigkeit aus? Darunter versteht man die typischen Aktivitäten von Banken, Vermögensverwaltern und Versicherungen. Aufgrund dieses Kriteriums gehören die Pensionskasse des Bundes (PUBLICA), die Schweizerische Gesellschaft für Hotelkredite sowie die kantonalen Ausgleichskassen nicht zum Sektor Staat.
• Beträgt der Verkaufserlös weniger als 50 Prozent der Produktionskosten? Einheiten, die hohe Verkaufserlöse erzielen, gehören nicht zum Sektor Staat. Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA), Abwasserreinigungsanlagen, kantonale Spitäler und Heime, SBB, Post und Swisscom gehören deshalb nicht zum Sektor Staat.
• Die Liste der Kriterien und die Beispiele zeigen zweierlei. Erstens gehören viele Einheiten, die landläufig als staatlich bezeichnet werden, nicht dem Sektor Staat an. Zweitens besteht viel Interpretationsspielraum. Viele öffentliche Schulen sind weder eigenständige institutionelle Einheiten noch erzielen sie Verkaufserlöse. Die Hochschulen und Universitäten verfügen hingegen oft über bedeutende Einnahmen aus privaten Mitteln. Im Fall der Bildungsinstitute lösen die internationalen Regelwerke den Interpretationsspielraum auf, indem sie die öffentlichen Schulen inklusive Hochschulen und Universitäten per Ausnahmeregelung strikt dem Sektor Staat zuordnen.

Abbildung 1: Abgrenzung zwischen den Sektoren

3.2 Was gehört zum staatlichen Fussabdruck?

4. Die Schweiz im europäischen Vergleich

4.1 Die gesamtstaatlichen Personalausgaben im europäischen Vergleich

Abbildung 2: Staatliche Personal- und Gesamtausgaben als Anteil des BIP im europäischen Vergleich

Abbildung 3: Kaufkraftbereinigte staatliche Personal- und Gesamtausgaben in Franken je Einwohner im europäischen Vergleich.

Abbildung 4: Kaufkraftbereinigte staatliche Personalausgaben je Einwohner im europäischen Vergleich

4.2 Personalausgaben nach Staatsebenen

Abbildung 5: Kaufkraftbereinigte Personal- und Gesamtausgaben der Zentralstaaten je Einwohner im europäischen Vergleich

Abbildung 6: Kaufkraftbereinigte Personal- und Gesamtausgaben der Gemeinden und Kantone je Einwohner im europäischen Vergleich

4.3 Personalausgaben nach Staatsfunktionen

Abbildung 7: Kaufkraftbereinigte staatliche Personalausgaben je Einwohner nach Staatsfunktionen im europäischen Vergleich

5. Staatliche Personalausgaben in der Schweiz

5.1 Personalausgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden im Zeitverlauf

Abbildung 8: Personalausgaben nach Staatsebenen

Abbildung 9: Wachstum und Niveau der kantonalen und kommunalen Personalausgaben je Einwohner

5.2 Personalausgaben nach Funktionen

Abbildung 10: Wachstum und Niveau der Personalausgaben je Einwohner von 2008 bis 2019

6. Beschäftigung im öffentlichen Sektor

6.1 Beschäftigung im Sektor Staat und nach Staatsebenen

Abbildung 11: Wachstum der Vollzeitäquivalente im staatlichen und nicht staatlichen Sektor

Abbildung 12: Vollzeitäquivalente im staatlichen und nicht staatlichen Sektor im Jahr 2019

Abbildung 13: Wachstum und Niveau der Vollzeitäquivalente je Einwohner nach Kantonen

6.2 Übrige Beschäftigung im Sektor Staat

6.3 Beschäftigung der öffentlichen Unternehmen und Institute

6.4 Beschäftigung vom Kern der Verwaltung zur staatlichen Peripherie

Abbildung 14: Öffentliche Unternehmen nach Wirtschaftszweigen (2019).

Abbildung 15: Beschäftigung in der staatlichen Einflusssphäre

6.5 Beschäftigung nach Bildungsniveau

Abbildung 16: Akademikeranteil beim Staat und in der Privatwirtschaft

7. Löhne im öffentlichen Sektor

7.1 Öffentlicher und privater Sektor – zwei Lohnwelten?

Abbildung 17: Wachstum und Niveau der durchschnittlichen Bruttoerwerbseinkommen

7.2 Unterschiedliche Lohnverteilungen, unterschiedliche Arbeitskräfte

Abbildung 18: Verteilung der Löhne in den Verwaltungen und im privaten Sektor von 2007 bis 2019

Tabelle 1: Merkmale der Arbeitskräfte im privaten Sektor und in den Verwaltungen

Tabelle 2: Merkmale der Arbeitskräfte im privaten Sektor und in den Verwaltungen (Fortsetzung)

Abbildung 19: Verteilung der Löhn in den Verwaltungen und in den Vergleichsgruppen

7.3 Lohnprämien in den öffentlichen Verwaltungen

Abbildung 20: Lohndifferenzial zwischen den Verwaltungen und dem privaten Sektor

Tabelle 3: Durchschnittliche Lohnuntunterschiede zwischen den Verwaltungen und der Privatwirtschaft

Abbildung 21: Von der gesamten Lohnlücke zum perfekten Zwilling

7.4 Welche Lohnlücke für wen?

Abbildung 22: Lohndifferenzial zwischen den Verwaltungen und dem privaten Sektor nach Alter

Abbildung 23: Lohndifferenzial zwischen den Verwaltungen und dem privaten Sektor nach Anstellungsdauer

7.5 Löhne sind nicht alles

Abbildung 33: Arbeitszufriedenheit im öffentlichen und im privaten Sektor

Abbildung 34: Bedenken und Sorgen in der öffentlichen Verwaltung und dem privaten Sektor

8. Konklusion und Einschätzung der Autoren

Anhang

Abbildung 24: Lohndifferenzial zwischen den Verwaltungen und dem privaten Sektor nach Arbeitszeitmodell

Abbildung 25: Lohndifferenzial zwischen den Verwaltungen und dem privaten Sektor nach Berufsfeld

Abbildung 26: Lohndifferenzial zwischen den Verwaltungen und dem privaten Sektor nach höchstem Bildungsabschluss

Abbildung 27: Lohndifferenzial zwischen den Verwaltungen und dem privaten Sektor nach Elternstatus

Abbildung 28: Lohndifferenzial zwischen den Verwaltungen und dem privaten Sektor nach Geschlecht

Abbildung 29: Lohndifferenzial zwischen den Verwaltungen und dem privaten Sektor nach Lohngestaltung

Abbildung 30: Lohndifferenzial zwischen den Verwaltungen und dem privaten Sektor nach Pensum

Abbildung 31: Lohndifferenzial zwischen den Verwaltungen und dem privaten Sektor nach Studienrichtung

Abbildung 32: Lohndifferenzial zwischen den Verwaltungen und dem privaten Sektor nach Zeitraum

Tabelle 4: Personalaufwand und Gesamtausgaben des Gesamtstaates im Jahr 2019 im europäischen Vergleich

Tabelle 5: Wachstum der staatlichen Personalausgaben

Tabelle 6: Personalaufwand und Gesamtausgaben des Zentralstaates im Jahr 2019 im europäischen Vergleich

Tabelle 7: Personalaufwand und Gesamtausgaben des Staates ohne Zentralstaat im Jahr 2019 im europäischen Vergleich

Tabelle 8: Wachstum der kaufkraftbereinigten Personalausgaben je Einwohner nach Staatsebenen von 1995 bis 2019

Tabelle 9: Kaufkraftbereinigte staatliche Personalausgaben je Einwohner nach staatlichen Funktionen im Jahr 2019

Tabelle 10: Kantonaler und kommunaler Personalaufwand nach Kantonen von 1995 bis 2019

Tabelle 11: Vollzeitäquivalente im Sektor Staat im Jahr 2019 und Wachstum seit 2011

Tabelle 12: Jährliche Bruttoerwerbseinkommen

Tabelle 13: Merkmale der Arbeitskräfte in den Verwaltungen

Tabelle 14: Merkmale der Arbeitskräfte in den Verwaltungen (Fortsetzung)